王文杨：从清洁生产法到循环经济法——以比较为视角
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从清洁生产法到循环经济法——以比较为视角 王文扬* 摘要：年轻的环境法发展至今已经历了三个发展阶段，即污染防治法阶段、社会保全法阶段以及循环经济法阶段。清洁生产法与循环经济法分别隶属于后两个发展阶段。通过对清洁生产与循环经济的比较以及对清洁生产法与循环经济法两者的发展阶段特征、适用范围、主要法律制度等方面的比较，并结合我国立法现状，可以看出：从清洁生产法到循环经济法是一个否定之否定的过程，是一种扬弃，即清洁生产法与循环经济法既相互联系，同时循环经济法又是在清洁生产法原有阶段基础上的突破与发展，适应了人类解决当前及未来环境问题的需要。 关键词：清洁生产、清洁生产法、循环经济、循环经济法 一、清洁生产与循环经济 从构词法的角度来说，清洁生产法与循环经济法均是偏正短语，即可以在词语的中间加上一个“的”字，清洁生产法就是清洁生产的法或有关清洁生产的法，循环经济法就是循环经济的法或有关循环经济的法。词的中心语都是“法”，但修饰中心语“法”的限定语不同，分别是“清洁生产”与“循环经济”，即“法”所指向的对象分别是“清洁生产”与“循环经济”，“清洁生产”与“循环经济”是对“法”的名定，清洁生产与循环经济就是清洁生产法与循环经济法所各自调整的对象。因此，欲知清洁生产法与循环经济法，必先知清洁生产与循环经济。 （一）清洁生产 根据 （二）循环经济 依据 （三）从横向的、本体的角度来比较 清洁生产与循环经济的共同理念均是可持续发展，但又有所不同。清洁生产要求在产品的生产、服务环节贯彻污染预防原则，从源头减少资源的耗费，实现资源的高效利用，减少污染的产生，进而实现经济效益与环境效益；循环经济则崇尚环境友好，主张在产品的全部过程中以最小的投入获得最大的产出，同时将环境废物回收再利用，以避免对环境的危害。 循环经济在企业层面、区域层面、社会层面三个层面展开，而清洁生产只在企业层面展开，即单个生产者的行为方式，是一个相对微观的概念，循环经济则是更为广大的生产者和消费者的行为方式，是一个相对宏观的概念。循环经济的实质是生态经济，比清洁生产的实施要求更高，循环经济是清洁生产发展的终极目标，是清洁生产的高级阶段。但清洁生产注重生产技术的生态化，又为循环经济的实现提供了技术支撑，是循环经济的基本形式之一。[1] （四）从纵向的、历史坐标的角度来比较 清洁生产与循环经济作为人类应对环境问题的方式，同其它事物一样，并不是一开始就有的，而是在历史长河的绵延中逐步形成的。 自从工业革命之后，由于社会生产力水平飞速发展，人类对环境施加影响的能力大大提高，由此产生了环境问题。在应对环境问题的初期，人类侧重于对环境污染做被动性的、事后性的末端治理，且集中在处理工业“三废”方面。随着人类保护环境实践水平的提高，清洁生产取代了之前的末端治理，强调对环境行为进行主动性的事前预防、源头控制，在产品的生产、服务环节进行“绿化”、“减量化”的努力。但从本质上看，清洁生产仍属于传统的线性结构，仍是“资源—产品—垃圾”的模式，在线的始端过于索取以致资源枯竭，在线的末端过度排放以致环境污染，清洁生产做的只是“量”上的努力，而不是“质”的飞跃。乃至今日，循环经济的出现使人类应对环境问题的实践有了可能的质的改观，它要求在产品的生产、服务环节更要在交换、消费、废物处置等全部环节全面的贯彻“减量化、再利用、资源化”的“三化”原则，并将传统线性结构的两端合拢为环型封闭结构，遵照“资源——产品——再生资源”的模式。如果将针对环境污染做的末端治理称之为亡羊补牢，将针对环境行为做的事前预防称之为未雨绸缪，那么循环经济就该称之为釜底抽薪。 二、清洁生产法与循环经济法发展阶段特征的比较 有了对清洁生产与循环经济的基本认识，就可以将方向转向清洁生产法与循环经济法的自身。按照从抽象到具体的逻辑顺序，就必先经由抽象层面的清洁生产法与循环经济法的基本特征或基本理念再转向循环经济法的适用范围与主要制度等具体层面。 年轻的环境法发展至今已经度过了注重“末端”治理的污染防治法阶段和强调“源头”控制进而进行全过程控制的社会保全法阶段，现在已进入谋求人与自然和谐相处的循环经济法阶段。清洁生产法与循环经济法分别隶属于后两个发展阶段。以我国环境法的发展历程来看，第一阶段开始于1973年8月国务院批准下发《关于保护和改善环境的若干规定》，第二阶段开始于2002年《中华人民共和国清洁生产促进法》的颁布，至2008年8月第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国循环经济促进法》开始进入第三阶段。 环境保全法阶段的基本理念或基本特征是从人类环境行为这个“源头”并在产品的生产、流通、消费等全过程中作保全环境的努力。就清洁生产法而言，是在贯彻预防原则的前提下，力求预防得当，以期减轻和局部消除环境问题，是将一个综合预防的战略持续的应用于产品的生产、服务之中，强调对具体环境行为的规范以及科学技术流程工艺的使用。同时也有学者认为清洁生产法的本质特征是环境经济法，从环境、经济、政府三者关系的角度来理解清洁生产法的基本理念。[1] 循环经济法比之于之前两个阶段的环境法有其阶段性的代沟，有其自身所独有的基本特征或是基本理念。不同的学者对此都有自己独到的见解， 通过两个阶段基本特征的比较看出，清洁生产法的目的是在于促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展；而循环经济法则上升到生态的高度，以物质闭路循环的构想这一剂猛药来解决环境问题的顽疾，建设资源节约型、环境友好型社会，追求人与自然的和谐，两者价值追求之高低自现。此外，清洁生产法侧重于对产品生产、服务流程中生产工艺的运用，具体经济行为的控制，属于战术层面；而循环经济法则侧重于生态经济，运用宏观经济调控来实现环保，实现人与自然的和谐，处处从社会、生态、人类等大局着眼，以求彼此间良性互动，属于战略层面。这就好似我军在解放战争中前期采用在运动中集中局部之优势兵力打歼灭战这种单一战法与后期三大战役时强调各大野战军相互配合综合运用歼灭战、攻坚战、围点打援、阻击战等多种战法进行战略决战的对比。但循环经济法也绝不等于清洁生产法与其它手段、规范的简单加法运算，循环经济法强调环保优先，而在清洁生产法时期，环保在与经济发展的较量中居于劣势地位。 三、清洁生产法与循环经济法适用范围的比较 我国《清洁生产促进法》第3条规定：在中华人民共和国领域内，从事生产和服务活动的单位以及从事相关管理活动的部门依照本法规定，组织、实施清洁生产。从这一规定可以看出，我国《清洁生产促进法》的适用对象有两类：一类是从事生产、提供服务活动的单位；另一类是从事相关管理活动的部门，但不包括公民个人。其中《清洁生产促进法》着重对工业生产领域清洁生产的推行和实施作了具体规定，对农业、服务业等领域实施清洁生产，只作出原则规定，而对于公民个人在生活领域如何进行“绿色消费”的问题则没有涉及。 我国《循环经济促进法》第3条规定：发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略，应当遵循统筹规划、合理布局，因地制宜、注重实效，政府推动、市场引导，企业实施、公众参与的方针。此条规定中提到了政府推动、市场引导、企业实施、公众参与，其中政府是市场的宏观调控者，企业和公众是市场的微观主体，这便形成了以市场为纽带，将政府、企业、公众纳入其中，进而囊括了整个社会经济生活。因此，循环经济法的适用主要体现在政府、企业、公众三个方面。这一点通过循环环境促进责任制度也可看出。循环经济促进责任制度包括国家的循环经济促进责任，企业的循环经济促进法律责任，消费者的循环经济法律责任。[1]由此也可看出，循环经济的适用主要体现在国家（政府）、企业、消费者（公众）三个方面。而在这其中，国家在循环经济的发展中起主导作用，应当率先垂范，尤其体现在政府采购活动中，应一改往日积习，带头“绿色采购”。与此相对，消费者亦应践行“绿色消费”理念，通过“绿色消费”、“绿色购买”进而来影响生产者和市场经济行为。对企业而言，国家不仅要运用激励手段以激其励，还要运用强制手段以施督责。 通过对两者适用范围的比较可以发现，从事生产和服务活动的单位或企业是清洁生产法和循环经济法都包括的适用范围。此外清洁生产法还适用于从事相关管理活动的部门即政府及其有关主管部门促进清洁生产的责任，与此相对，循环经济法则将从事相关管理活动的部门的责任上升为国家的责任，使国家在循环经济发展中发挥主导作用。清洁生产法与循环经济法适用范围的最大不同在于个人层面，清洁生产法不适用于公民个人，对公民个人在生活领域如何进行“绿色消费”的问题没有要求，循环经济法则要求消费者履行促进循环经济的责任，通过“绿色消费”、“绿色购买”来影响生产者和市场经济行为。循环经济法的适用范围比清洁生产法的适用范围更广、层次更高、内容划分更细致。 四、清洁生产法与循环经济法主要制度的比较 依据清洁生产的内涵界定以及清洁生产法的基本特征和使用范围，并结合我国清洁生产立法情况，清洁生产法的主要制度主要有：1、政府及其有关主管部门推行清洁生产的责任。主要内容是制定有关政策、规划，组织、建立有关服务体系，制定并发布有关工艺名录，开展有关宣传和培训，加强对清洁生产实施的监督等。2、对从事生产、提供服务活动的单位的清洁生产要求。主要内容有指导性规范，例如《清洁生产促进法》第23条规定：餐饮、娱乐、宾馆等服务型企业，应当采用节能、节水和其他有利于环境保护的技术和设备，减少使用或者不使用浪费资源、污染环境的消费品；自愿性规范，例如企业在污染物排放达到国家和地方规定的排放标准的基础上，可以自愿与有管辖权的经济贸易行政主管部门和环境保护行政主管部门签订进一步节约资源、削减污染物排放量的协议；强制性规范，主要规定了生产经营者不履行义务要承担的民事、行政、刑事责任等。3、清洁生产审计制度，是指对组织产品生产或提供服务全过程的重点或优先环节、工序生产的污染进行定量监测，找出高物耗、高能耗、高污染的原因，然后有的放失的提出对策，制定清洁生产方案，减少和防止污染物的产生。[1]4、清洁生产的鼓励措施，主要有表彰奖励、资金支持、减免税负等。 按照循环经济的基本要求，依据循环经济法的基本理念和适用范围，循环经济法的主要制度当包括：1、循环经济促进责任制度。包括国家的循环经济促进责任，包括制定相关法律、政策、标准、要求，管制和引导企业、个人履行义务，履行废物管理者和作为资源、产品消费者的责任；企业的循环经济促进法律责任，主要内容有绿色包装，清洁生产，回收利用废弃物，提供产品相关的环保信息等；消费者的循环经济法律责任，主要有“绿色消费”以及按规定协助生产者收集、分类、循环利用废物等。2、循环经济规划制度，包括对相关规划主体、程序、原则、发展目标、重点任务、保障措施、能耗指标等事项作出规定。3、鼓励、限制、禁止名录制度，名录制度既是促进产业结构调整的有效手段，又是政府扶持、限制市场准入的有效依据，还是建立市场准入、淘汰落后工艺和产品的法律保障。4、循环经济标识制度，循环经济标识包括产品能效、再生产品、节能建筑等标识和节能、节水、和环保标志等。5、循环经济指标评价考核制度，以科学的指标体系为依据建立的循环经济评价与考核制度，有助于过去以GDP为基本指标作为考核地方领导政绩主要标准的弊端。6、重点企业资源节约和循环利用的定额管理制度，国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油化工、建材、建筑等行业年综合能耗、物耗或者废物产生总量超过国家规定要求的重点企业，实行循环经济定额管理制度。7、环境信息公开制度，既有利于公众对违法企业的排污情况进行监督，又为公众合理利用废旧资源提供了便利条件。8、循环经济的激励制度，主要包括循环经济专项资金、税收优惠、国家投资倾斜、押金返还、表彰奖励等。[1] 以我国为例，全国人大常委、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员倪岳峰曾总结我国《循环经济促进法》的六大制度，具体包括：循环经济的规划制度，抑制资源浪费和污染物排放的总量控制制度，循环经济的评价和考核制度，以生产者为主的责任延伸制度，对高耗能、高耗水企业设立一项重要和重点的监管制度，强化经济激励措施。[1] 虽然说清洁生产法与循环经济法的主要制度有许多相似之处，但清洁生产法的许多制度均包含在循环经济法之中，并且循环经济法的主要制度比清洁生产法的主要制度更全面，制度所囊括的范围更广泛、所指向的对象更细分，支撑制度的手段层次更高，这点突出体现在清洁生产法的主要制度侧重针对于微观经济中的具体经济行为，而循环经济法的主要制度则更多的采用宏观经济调控手段。 对比两者的主要制度，如下几点印象颇深：1、清洁生产法的主要制度在实施过程中比之循环经济法更强调企业的自主性，强调对企业清洁生产行为的引导、鼓励和支持，因而清洁生产法的主要制度大都以鼓励性、指导性、倡导性法律规范为主，突出了清洁生产法作为“促进法”的立法特点；而循环经济法的主要制度则更强调国家的主导作用并兼顾企业与个人，鼓励性、指导性法律规范与强制性法律规范并重。2、天下从事者，不可以无法仪。[1]循环经济法就是这样的“国之法仪”，国家、企业、个人无不纳入其中，皆有各自的责任规定，皆有各自行为所须遵照的“法仪”，循环经济法调动了一切积极因素来发展循环经济。3、立大功者忽小利，谋公事者去私心。[1]循环经济法立的是保护环境的大功，谋的是人与自然和谐的公事，就务必要忽小利、去私心，从循环经济法的主要制度可以看出，针对于国家、企业、个人的各种规定放弃了短期的经济效益，将环境保护放在了优先考虑的位置。 通过以上几个方面的比较，总的来说，清洁生产法与循环经济法分处环境法不同的发展阶段，不仅有量上的包含关系，更有质上的突破。从清洁生产法到循环经济法是一个否定之否定的过程，是一种扬弃，既联系又发展，是存其精华、补其不足、升华其界的过程。循环经济法谋全局而非一域，谋万世而非一时，适应了人类应对当前及未来环境问题的需要。但此外还有一点还值得我们思考，为何我国不论是清洁生产立法，还是循环经济立法，它们的名称均是某某促进法，而非直接名之曰《清洁生产法》和《循环经济法》？笔者认为虽然《循环经济促进法》的颁布与实施跟上了时代发展的潮流，标志着我国的环境法进入了循环经济法阶段，但循环经济促进法与循环经济法并不完全一样。循环经济促进法是循环经济法的一个初级阶段，抑或称之为是循环经济法这一范畴下的一个子范畴，循环经济促进法在诸多量的指标方面，尤其是制度支撑、技术支撑方面与循环经济法还有差距。要实现从循环经济促进法到循环经济法的演变，深认为以下两点尤为重要。首先，在意识层面，要在观念的转变上下“促进”的功夫，环保优先已然成为循环经济法的基本理念，循环经济的评价和考核制度也已然成为我们现实存在的制度，但观念的确立并不代表观念的实现就能一蹴而就，这还需要具体制度的确立和切实实施，而制度本身能否切实实施并发挥出应然的效果，有赖于观念的深入人心、根深蒂固，在这中间需要一个观念转变的过程。其次，在物质层面，要在技术的更新上下“促进”的功夫，循环经济作为一种不同以往的崭新的经济模式，它的实现需要有强大的、现代化的、高科技的技术手段作为支撑，只有如此，才能将“资源——产品——再生资源”的物质闭路循环的构想从理想变成现实。 参考文献： 【1】 徐祥民：《环境与资源保护法学》[M]，科学出版社，2008年 【2】 徐祥民：《从现代环境法的发展阶段看循环型社会法的特点》[J]，《学海》2007年01期 【3】 周珂：《环境法》[M]，中国人民大学出版社，2005年 【4】 高潮：《高等学校法学试用教材-语文教程》[M]，法律出版社，1982年 【5】 《全国人大环境与资源保护委员会：循环经济法形成六项制度》，《建设科技》2009年04期 【6】 蔡守秋：《论循环经济立法》[J]，《南阳师范学院学报》（社会科学版）2005年第1期 【7】 周珂：《我国循环经济立法必要性刍议》[J]，《南阳师范学院学报》（社会科学版）2005年第1期 【8】 王明远：《清洁生产法的含义与本质辨析》[J]，《现代法学》2006年第6期 【9】 《中国21世纪议程》，百度文库，http://wenku.baidu.com/view/1b94fcc75fbfc77da269b17f.html， |
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