GATT/WTO框架下内国环境法域外效力的实证与理论分析

刘晓靖*

摘 要：本文通过对GATT/WTO框架下美国—墨西哥金枪鱼案、美国—欧共体/荷兰金枪鱼案及海虾、海龟案例进行分析，发现GATT/WTO的争端解决机构（DSB）对内国环境法的域外效力理论演变经历了绝对的国家主权主义和属地主义到以属地主义为原则，以属人主义为补充，再到生态系统充分联系说三个阶段。此外，本文对“生态系统充分联系说”进行了理论分析，以探求其合法性和合理性。

关键词：GATT/WTO 内国环境法域外效力

GATT1994第20条b款和g款规定，一国有权为了保护人类、动植物的生命和健康，或者为了保护可耗竭的自然资源，而采取一些限制贸易的措施，只要这种措施的实施不会构成对情形相同的各国之间的不合理的或无端的歧视，并且不会构成贸易限制。[1]该条构成了GATT环保例外条款。此环保例外条款的存在为GATT/WTO成员国采取单边措施来保护本国环境提供了合法性依据。然而，一个国家是否有权为保护其管辖范围外的“人类、动植物生命或健康或者自然资源”而适用本国环境法？这个问题引起了成员国尤其是争端国双方的巨大分歧。 GATT/WTO争端解决机制（DSB）在解决与之相关的单边环境保护措施争端过程中也对该条款作出不同的法律解释。本文试图对GATT/WTO的环保例外条款进行实证和理论上的分析，探求内国环境法的域外效力。

一、内国环境法域外效力的实证分析

在GATT/WTO历史上，美国—墨西哥金枪鱼案、美国—欧洲金枪鱼案及海虾、海龟案共有三起案例涉及到内国环境法的域外效力问题。两起金枪鱼案都发生在GATT时期。海虾、海龟案则发生于WTO时期。这三个案例的被诉方都是美国。美国声称其为了保护海豚或海龟而将其本国环境法适用于美国管辖范围之外，对他国的金枪鱼或海虾的进口进行限制。然而，DSB对该三个案件的同一问题做出不同的裁决。

（一）美国—墨西哥金枪鱼案例分析

由于金枪鱼与海豚的生活习性相类似，因而在使用拖网技术捕捞金枪鱼时，往往会对于金枪鱼结伴而游的海豚造成伤害。为保护海豚，美国在1972年颁布的《海洋哺乳动物保护法》中规定，捕捞金枪鱼时对结伴而行的海豚造成的死亡必须限制在一定的数量范围内。根据该法律的规定，1990年美国政府禁止墨西哥金枪鱼及其制品进口到美国。对此，墨西哥向GATT提起申诉，指责美国违背了GATT第13条、第11条和1条。而美国援引GATT第20条b款和g款进行辩护。对此，GATT专家组对内国环境法是否具有域外法律效力作出了回答。根据专家组的意见，《海洋哺乳动物保护法》仅是美国的一项国内环境保护法，不能约束美国境外的金枪鱼的生产过程。专家组从20条b款的起草历史进行解释，认为该款目的为保障人类动植物生命或健康的卫生而是用，应当限于有关国家的地域范围之内。反之，如果内国环境法在域外可以适用，则每一个缔约方都能单方面决定其生命或健康保护政策，而其他缔约方要遵守这些决定，其根据总协定所享有的权利就会受到侵犯。那么，总协定就不再构成一个缔约方全体之间的多边贸易框架，而只能为数量有限的具有相同国内法规的缔约方之间的贸易提供法律保障。[2]专家组作出了美国败诉的裁决，该案最终由美墨双方庭外和解。

   该案例发生于GATT时期。从该案例可以看出，DSB对一国内国环境法法的域外效力采取严格的主权主义和属地管辖原则。根据国家主权原则和属地管辖原则，一国的内国法仅对本国主权范围内的领土具有法律效力。由于捕捞金枪鱼的活动发生于美国领土范围之外，美国的《海洋哺乳动物保护法》无权约墨西哥的金枪鱼捕捞活动。因此，DSB关于该案的裁决主张内国环境法不能对该国管辖范围外的环境主体和环境行为进行管辖。

（二）美国—欧共体/荷兰金枪鱼案例分析

基于美国禁止金枪鱼及其制品进口的政策，许多向美国出口金枪鱼制品的“中间国家”贸易受到限制。1992年欧共体与荷兰向DSB提出同样的起诉。在此案中，美国再次援引GATT第20条b款和g款进行辩护。在此案中，DSB专家组对内国环境法的域外效力态度有所缓和。其以否定之否定的方式支持了内国环境法的域外管辖权。DSB认为第20条b款和g款并没有特别限制GATT第20条b款和g款仅适用于缔约方领域内的可用竭资源的保护，但只能对自己的国民和船舶强制实施域外管辖。[3]。专家组特别指出，根据一般国际法，国家原则上不被阻止调控其国民与其领土之外的人、动物、植物及自然资源相关的行为。然而，专家组认为那些强迫其他国家改变针对其管辖范围之内的事物的有关政策的各项措施不属于第20条b、g款的范畴。[4]因此，美国有权在其域外实施本国的《海洋哺乳动物保护法》，但仅与美国国民及其行为有关的环境保护主体和行为进行管辖。但美国禁止金枪鱼及其制品进口的政策将迫使其他国家不得不对其国内法律进行改变，不属于第20条b、g款的范畴，因此最终裁决美国败诉。

该案例同样发生在GATT时期。该案例体现出DSB对内国环境法的域外效力态度有所松动。DSB从属人管辖权的角度部分肯定了内国环境法的域外效力，主张成员国实施GATT第20条b、g款所制定的内国环境法可用于管辖对该国领土范围外的环境保护主体和行为，但该内国环境法仅对本国国民及其行为产生法律效力并有权强制其遵守该内国环境法。言下之意，DSB对内国环境法的域外效力以属地主义为原则，以属人主义为补充的态度。虽然这一主张早已是传统国际法所认定的内国法的法律效力范围，但却是DSB作为一个“准司法机构”而非司法机构在解决环境问题争端过程中第一次提出。从1990年金枪鱼案固守属地管辖权，绝对排除内国环境法的域外效力到1992年金枪鱼案对属人管辖权的灵活采用，体现出GATT/WTO对内国环境法或单边环境保护措施的域外效力态度的松动趋势。

（三）海虾、海龟案例分析

1987年美国根据1973年的《濒危野生动植物物种国际贸易公约》（CITES）及本国的《濒危物种法》发布规章，,要求所有美国的拖网虾船在对海龟有重大伤害的规定区域捕虾时使用批准的海龟驱逐设施或拖网时间限制。1989 年又对《濒危物种法》增设了第609 条,规定凡未能在捕虾同时放活海龟者,禁止该国的海虾向美国出口。并基于此要求向美国出口海虾的国家应能够提供文件证明其已调整了捕虾方式。[5]1996年，印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国以GATT1994 第1、11、13 条为由指控美国,美国再次以GATT第20 条第b、g 款进行抗辩，主张其行为符合该两款的规定，应当享有环境例外。该案经过了DSB专家组和上诉机构程序，于1998年11月被作出最终裁决。该案争论的法律焦点在于美国《濒危物种法》第609条的规定是否符合GATT环保例外条款的规定，该609条能否对向美国出口海虾的国家在美国管辖范围外的海域捕捞海虾的行为进行约束。对这一问题，上诉机构的态度比较谨慎。其首先肯定了迁徙物种的特性，其活动范围具有较大的变动性。海龟是一种高度迁徙的物种，它在不同国家的管辖水域和公海上自由迁徙。也会在美国管辖范围内的水域出现。其次，上诉机构提出“我们并没有宣布过第20条g款是否暗示管辖上的限制，但在本案的特定情形下，在美国原因的第20条g款的目的与迁徙性的濒危海生动物之间遇有‘充分的联系’”。言下之意， WTO成员只要证明某种自然资源与其管辖存在“充分的联系”,即有援引第20条g款证明其内国环境法的域外效力的可能性，只要其法律行为是“与保护可用尽的自然资源有关的措施，”并且措施“与限制国内生产或消费一同实施”。但在该案的审理过程中，DSB在肯定美国《海洋哺乳动物保护法》域外效力的同时，提出该法的第609款式一种强制措施，违反了GATT第20条引言中“此类措施的实施不得在情况相同的国家之间构成武断或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制”的规定。因此，该案仍以美国败诉而告终。

该案例发生于GATT过渡到WTO之后。从该案例可以看出，DSB对内国环境法的域外效力态度发生明显的变化。传统国际法分析一个的内国法是否具有域外效力的理论依据是属人主义和属地主义，也即一国内国法要在域外产生法律效力必须是法律主体一方具有该国国籍或者案件发生在该国的拟制领土例如在该国登记的船舶和航空器。DSB上诉机构在审理此案时跳出传统国际法讨论内国法域外效力的思维圈，摒弃国家主权地域分割理论，注意到“环境”的整体性特征，考虑到环境法律的特殊性。DSB首先分析了迁徙物种活动地区变动的特性，将视域上升到“生物体”的整个生存环境。其次， DSB提出了自然资源“生态系统充分联系说”的理论。“联系”的连接点生物体的“生存环境”或者说是与该生物体相关联的生态系统。但该理论适用的前提目的符合GATT第20条引言和g款的规定。在此，我们对DSB的“生态系统充分联系说”进行总结：内国环境法产生域外效力必须符合以下条件：第一，该生物资源的生存环境必须涉及到该国的领土或与该国有其他“充分联系”；第二，该内国环保措施不得在情况相同（外国）国家之间构成武断或不合理歧视或构成对国际贸易的变相限制；第三，该措施必须是与保护可用尽的自然资源有关的措施，并且此类限制措施也要对内国生产和消费行为具有同样的效力。

二、内国环境法域外效力的理论分析

从上述三个案例可以看出，DSB对内国法的域外效力态度不断松动。从绝对的国家主权主义和属地主义到以属地主义为原则，以属人主义为补充，再到生态系统充分联系说，可以看出DSB处理环境问题争端理论的生态化趋势。DSB的“生态系统充分联系说”不仅是对传统国际法关于内国法的域外效力理论的一大突破，更是消弭由国家主权地域分割造成区域生态系统破碎的有益尝试。本部分将对DSB的“生态系统充分联系说”进行理论分析。

（一）生态系统理论是环境法产生、发展的基础和推动力

1. 生态系统理论的法律化。生态系统的理论首先是被作为自然科学的概念而被提出。1935年，英国生态学家，阿瑟·乔治·斯坦利爵士（Sir Arthur George Tansley ）受丹麦植物学家叶夫根·尼温（Eugenius Warming）的影响，首次提出生态系统的概念。其认为：“（原文）Ecosystem is the whole system,… including not only the organism-complex, but also the whole complex of physical factors forming what we call the environment…”（生态系统是一个的‘系统的’整体。这个系统不仅包括有机复合体，而且包括形成环境的整个物理因子复合体……这种系统是地球表面上自然界的基本单位，它们有各种大小和种类）。随着环境问题的愈演愈烈，人们逐渐认识到对环境保护采取“头痛医头脚痛医脚”的末端治理的方式并不能从根本上解决环境问题，于是开始探求环境治理的新方法。“生态系统”的理念使人们认识到环境的系统性，环境治理方式必须反映环境的“自然规律”， “生态系统”理论开始进入环境法学家的视野，在许多的生态系统与资源法领域开始引入“生态系统”模式，从而导致了环境法的理念和方法的生态化、系统化。[6]“生态系统”这一理论被引入法学领域。《生物多样性公约》第二条对生态系统下了定义，“‘生态系统’是指植物、动物和微生物群落和它们的无生命环境交互作用形成的、作为一个功能单位的动态复合体”。生态系统的范围没有固定的大小，大到全球、小到一个池塘甚至更小的空间范围内都可以形成一个生态系统。而以其中某种生物体为主体，与之密切联系的其他生物体和非生物体一同构成一个相互影响、相互作用的生态系统。根本文理论研究的需要，我们将视野界定在区域生态系统这一层面。

2.国家主权地域分割导致的各国环保政策的不体系性。传统国际法理论认为内国法的法律效力以属地主义为原则，属人主义为补充。一国内国法只用在其领土范围内产生法律效力，除非法律主体一方具有该国国籍或者案件发生在该国的拟制领土例如在该国登记的船舶和航空器。这种理论导致了区域内统一生态系统却受到各国不一致的环保政策的约束。以海龟为例，海龟作为一种高迁徙性海洋物种，其活动水域必然涵盖了多个国家的管辖海域和公海。因此，以海龟为主体而形成的生态系统范围必然涉及到多个国家的管辖海域。按照传统的国际法理论，只有该海龟迁徙到该国享有主权的海域范围之内，该国才能对其行使管辖权，该国的内国环境法才对其产生法律效力。这种传统的国际法理论缺陷在于由于各国环境法律规定不同而使同一海龟在不同水域受到不同的待遇。在美国海域受到高度保护的海龟在印度可能遭到捕杀。这样导致的后果是该濒危野生动物难以逃脱灭亡的厄运。美国等对环境保护采取高标准的国家的环保目的最终落空。

3. 区域生态系统的整体性保护弥补区域内国家环保政策的不体系性。GATT第20条b、g款规定各国有权采取或实施“为保障人类及动植物的生命或健康”的措施”和“为有效保护可用竭的自然资源有关的措施”。DSB在海龟案中并不对依据该两款所制定的内国法的效力范围作出限定，就是基于区域生态系统整体性的考虑。这样就为内国环境法在特定条件下产生域外效力提供了可能性。这种特定条件会根据案件的特殊性而不同，我们不能积极的对该条件的适用情况加以概括，只能以消极的方式对一些绝对不适用的情况加以限定。例如，基于国家主权原则的考虑，一国本国环境法对本国主权管辖范围外的破坏环境或自然资源的行为不能主动进行干预，例如墨西哥金枪鱼出口到美国，印度、泰国的海虾出口到美国时，美国才可援引该条款主张内国环境法的域外效力。这些不适用的情况还需WTO以立法或者案例的形式不断地总结制定。此外，区域生态系统的整体性保护理论要求各国在制定本国环境法律时充分考虑到区域环境生态系统的整体性特点，当然不可避免会僭越国家主权，这是国际环境法发展的必然趋势，是国家主权为保护环境而做出的不得已的让步。然而这种让步不是没有限度的，这将在下文进行详细分析。

（二）“充分”与“联系”的范畴界定

根据DSB上诉机构对海虾、海龟案的裁决，“美国援引GATT第20条g款的目的与迁徙性濒危海上动物之间有充分的联系”。首先对“联系”进行判断。第一，物种生态系统与国家领土范围的联系性。该物种的生态系统范围必须至少有一部分涉及到该国领土范围。这种地域上的联系是内国环境法对域外破坏环境或损害自然资源的行为行使管辖权的自然地理条件；第二，生态系统的联系性导致了内国环境法及措施与GATT第20条所追求的养护可用竭或受危及的自然资源的合法目标之间的联系性。DSB上诉机构在对海虾、海龟案的分析中指出，“在我们看来第609条款连同其执行指令，在关系到保护与养护几种海龟的政策目标是，在适用范围上并非不讲分寸。手段，在原则上是合理地联系着目的。手段与目的的关系即第609条款与养护可用竭或受危及的物种合法目标之间，显然是密切而真正的关系。”[7]因此，DSB对该“联系”范畴界定是一种因果关系的判断。内国环境法对发生于其管辖范围外的破坏环境或损害自然资源行为产生约束力，必须是为了保护“养护可用竭或受危及的物种”。其次，对于何种程度的“联系”才达到“充分”的标准，DSB并没有做出详细界定。这也赋予DSB在裁决案件时针对个案进行判断的极大地自由裁量权。

三、结论

通过对GATT/WTO框架下内国环境法域外效力的实证与理论分析可以看出，DSB对内国环境法的域外效力理论演变经历了绝对的国家主权主义和属地主义到以属地主义为原则，以属人主义为补充，再到生态系统充分联系说三个阶段。体现出DSB处理与贸易有关的环境问题的生态化、专业化趋势，由固守国际法传统理论到跳出保守思维桎梏，大胆探索环保的生态系统学说这一新理论。然而，“生态系统充分联系说”并没有成文的立法支持，只是在海虾、海龟案中有所体现，但该案以其他的理由判定美国败诉。在该案例中，DSB虽然承认了内国法的域外效力，却为其限定了数条适用的条件，但对这些适用条件并没有进行充分而合理的论述，也没有对“充分”、“联系”等进行详细的解释。因此，根据上述案例的分析，我们可以得出这样的结论：DSB将会坚持内国环境法在特定条件下具有域外效力。对该结论，WTO是否会在今后的立法及环境争端解决裁决中进行详细的阐述，我们将拭目以待。

参考文献：

[1] 朱晓勤.从GATT/WTO争端解决实践看环境保护单边措施的域外效力问题[J].国际贸易问题,2004(02).

[2] 邢洪涛,班永陟. GATT第20条b-g款适用的限制及其发展趋势——对海龟案的分析[J].烟台师范学院学报,2003(03).

[3] 赵维田编译.WTO案例研究：1988年海龟案[J].环球法律评论，2001.

[4] 郑圣果.GATT-WTO关于单边环境贸易措施的案例研究[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2005(01).

[5] 张磊.论WTO对环境贸易措施的放松趋势——以五个经典案例为视角[J].世界贸易组织动态与研究，2009（01）.