南极环境保护法律制度的障碍及其克服

于  晨*

摘要：近年来，国际社会逐步认识到,在当今开发利用南极的持续热潮之下，探讨南极环境保护问题至关重要。现有南极际环境保护法律体系主要由《南极条约》、《南极环境保护议定书》和专门性的环境条约所组成，在南极环境保护中起到了重要作用，但是，这些制度并不是完美无缺的，他们之间也存在着一些冲突，这就使得南极环境保护存在着一些障碍。本文以目前的南极环境保护现状为现实依据，厘清各主体相互间的法律关系，在考虑了当今开发利用南极过程中提出的新问题，以及南极环境保护面临的新状况的基础上，分析在南极环境保护中存在的一些障碍，包括法律障碍和其他一些障碍类型，尝试性的提出克服这些障碍的思路，以期对未来制定、完善南极环境保护的国际法律文件有所助益。

关键词：南极；环境保护

南极是地球上的最后一块净土，其上覆盖的70%的冰川保持着整个生态系统的稳定，维持和守护着人类的居住家园。近年来人类在南极地区的活动日益增多，南极环境正面临着来自各方面的威胁。在应对南极环境保护问题的时候，法律制度起着至关重要的作用。

论及这一问题，熟悉国际法和国际政治领域的学人都知道，人类在南极地区从事各类活动都必须遵守专门为南极地区所制定的国际条约，主要包括：由《南极条约》及其一系列协定所构成的“南极条约体系”，该体系已经成为比较成熟的法律制度，包含了一系列规制南极环境保护的国际条约。另外还有一些国际环境保护的法律文件也涉及南极环境保护的问题。

一、南极环境保护法律体系的界定和构成

南极洲是指南纬60°以南的大陆及其附近岛屿的总称。南极地区则是1959年《南极条约》规定的、包括一切冰架和海洋在内的、南纬60°以南的地区，这是《南极条约》的适用范围。可见，国际法上的南极地区比地理学上的南极洲范围要大。[1]本文中出现的“南极”或“南极地区”皆指《南极条约》的适用地区。

（一） 对南极环境保护法律体系的界定

“南极环境保护法律体系”是以1959年《南极条约》为核心而发展起来的一个区域性国际性法律制度。该体系除《南极条约》外，还包括与《南极条约》相联系但又独立的法律文件，包括1964年《保护南极动植物议定措施》、1972年《南极海豹养护公约》、1980年《南极海洋生物资源保护公约》、1988年《南极矿物资源活动保护公约》和1991年《南极条约环境保护议定书》等。[2]另外，南极协商会议的措施建议，针对南极地区建立的国际组织的决议建议，和相关国家的南极环境保护政策，也应作为南极环境保护法律体系的一部分。

（二） 南极环境保护法律体系的构成

1.1959年《南极条约》

1959年的《南极条约》是南极条约体系的基石和主干。《南极条约》虽然没有直接规定环境保护的条款，但第5条“一、禁止在南极进行任何核爆炸和在该区域处置放射性尘埃。”以及第9条“（己）南极生物资源的保护与保存。”的规定，我们认为南极条约已经涉及到了环境保护问题，特别是生物资源的保护。

2.1991年《南极条约环境保护议定书》

1991年，南极条约缔约国在西班牙首都马德里通过了《关于环境保护的南极条约议定书》和“南极环境评估”、“南极动植物保护”、“南极废物处理与管理”、“防止海洋污染”和“南极特别保护区”5个附件，并于10月4日公开签字，在所有协商国批准后生效。我国于1991年10月4日签署了该议定书。该议定书对南极地区的环境保护作了全面的规定，在它生效之后，将成为保护南极环境的最主要的法律文件。议定书对南极环境的保护作出了严格规定。

3.国际公约和区域性协定

对渔业资源的保护主要有以下公约：（1）1946年的《国际捕鲸管制公约》，这并不是专门针对南极地区指定的法律制度，但由于捕鲸活动在南极地区的猖獗，该公约在一定程度上起到了对南极地区环境的保护作用。（2）1964年《保护南极动植物议定措施》由《南极条约》第三届缔约国协商会议制定，其宗旨是促进并实现保护、研究和合理利用南极动植物资源。（3）1972年《南极海豹养护公约》，1972年6月1日签订于伦敦，1978年3月11日生效。该公约的主要目的在于保护南极地区的五种海豹和所有的南方海狗。（4）1980年《南极海洋生物资源保护公约》，该公约首先发展了预防方法。1980年《南极海洋生物资源保护公约》的目的，是为了保护所有的南极海洋生物资源，除了海豹和鲸[3]。

对矿物资源的保护。南极矿产资源的利益是在1970年东京召开的第六次南极条约协商国会议上被第一次提出来的。后来在1976年在巴黎召开的一个特别会议上讨论了正在出现的南极矿产资源的潜能问题。第二年，在伦敦召开的第九次南极协商国会议上关于南极矿产资源的基本原则获得通过。整个二十世纪八十年代，南极协商国召开了一系列特别协商会议谈判创制一种能规范南极矿产资源将来发展的制度。这就是1988年《南极矿物资源活动保护公约》。

4.体现在南极协商会议的建议、措施中的环境保护规范

迄今，南极协商会议历届会议已通过了170多项建议和措施，其中大部分已经生效。有不少建议和措施是针对南极环境的保护而作出的。

5.《联合国海洋法公约》

《联合国海洋法公约》在处理需要特别保护的生态系统方面采取了相当广阔的办法。总的说来各国有义务保护海洋环境和养护海洋生物，但是可能需要特殊措施保护某些类型的生态系统。南极地区的海洋由于其独特的位置和极端的环境条件，便可以被定义为应该需要特殊保护的“脆弱海洋生态系统”。

《联合国海洋法公约》第八节，第二百三十四条有关于冰封区域的规定也可视作对南极地区的规定。

二、南极环境保护法的实施障碍

通过以上对南极环境保护法律框架的分析，我们可以看出，南极地区的环境保护基本实现了有章可循，具有相对完善的环境保护原则作为指导，有自己相应的法律制度。但是，现有的法律框架的设计也不是完美无缺的，在法律的适用上上也存在着这样或那样的冲突，在环境保护法律的实施上，也存在着一些障碍。

(一) 法律冲突与南极环境保护法实施的障碍

南极环境保护法实施的法律障碍即来自南极环境保护法律制度体系内的冲突。南极本身就是一个多维的国际法规制对象，涉及到海洋、环境、资源、旅游科研等诸多不同的国际法领域，因此国际环境法、海洋法、南极环境保护法律制度都在发挥作用。对南极影响比较大的《南极条约》、三公约及大量有关南极事务的建议和措施，他们的订立主体、缔约目的、适用范围各有均不同，在制定时并没有充分考虑过和其他条约的协调一致问题以及统一问题，因此在实行中必然会在交叉管辖的领域产生冲突。

1.南极环境保护法律冲突和障碍分析

诸多国际条约涉及南极地区，这些条约在条约的主体、适用范围、条约规定的权利和义务等方面的规定并不一致，形成条约的冲突。

首先体现在与国际法一般条约的冲突方面。

法律意义上的南极地区，除了南极大陆外，还有大片环绕南极大陆的海域，它既受南极条约体系的约束，又面临国际海洋法的调整。南极海域丰饶的自然资源，则使南极条约体系与国际海洋法，特别是1982年《联合国海洋法公约》之间充满了既矛盾又互补的关系。四十余年来，二者的关系和矛盾大致经历以下阶段：

（1）1959年《南极条约》缔结至70年代早期。《南极条约》对南极海域定位模糊，给国际海洋法留下了适用空间。[4]《南极条约》仅第6条“适用范围”直接涉及其海域的法律地位，规定条约适用于南纬60°以南的地区，包括一切冰架，但不应损害或在任何方面影响任何一个国家在该地区内根据国际法所享有的对公海的权利或行使这些权利。这是对国际海洋法可否适用于南极海域的不同观点的折衷，其确切含义至今仍无定论。应该说，条约适用于海域已为体系的发展所证明。该条承认并保障公海自由，却未指明南极海域哪部分是公海。

《南极条约》对南极海域法律地位的模糊定位给国际海洋法，尤其是1958年《公海公约》的适用留下了相当的余地。这种不明朗的界定给南极条约体系与国际海洋法的矛盾埋下隐患。南极条约协商国将可能通过第9条所规定的协商会议达成的公约发展有关南极海域的法律规范，解决在南极地区逐渐产生影响有关公海的问题。[5]

（2）二十世纪70年代至90年代初。七十年代以后，南极环境保护法律条约体系和国际海洋法均有很大发展，前者出现了1962年《南极海豹养护公约》、1980年《南极海洋生物资源养护公约》和1988年《南极矿物资源活动管理公约》；后者则以1982年《联合国海洋法公约》为标志，以联合国“南极问题”议程为后续，它与南极条约体系有关规定的冲突日渐显现。[6]

《海豹公约》明确禁止在南纬60°以南的海域捕杀三类海豹，《南极海洋生物资源养护公约》在《南极条约》适用区域的基础上将范围扩及自南纬60°以南地区至南极幅合带之间的海域，即南极海洋生态系统的全部范围。尽管这两项公约延续了《南极条约》不排除国际海洋法对南极海域适用的规定，但通过对生物资源开发利用的严格控制，体系已开始限制原先所谓的公海权利，发展自己有关南极海域的规定。[7]

就在《南极海洋生物资源养护公约》生效的同年年底，历时9年的第三次联合国海洋法会议也以《联合国海洋法公约》的通过降下帷幕。尽管不少学者指出第三次联合国海洋法会议有意避开南极会议问题，《海洋法公约》的文本中也刻意避免使用“南极”字眼，但没有理由认为《海洋法公约》不适用于南极海域。主流观点也认为如果要排除适用于南极海域，必须有公约的明确规定，而事实上没有。此外，海洋法的基本概念已是国际习惯法的一部分，当然适用于南极海域。然而，“沿海国”，这一《海洋法公约》核心概念在南极地区的不确定，和南极的自然特征与政治法律现实，均使《海洋法公约》的适用困难重重。《海洋法公约》确认十二海里的领海宽度，承认专属经济区的建立，发展大陆架制度和建立国际海底区域制度等方面，如生搬硬套至南极海域，无疑会对南极条约体系既存的法律安排构成挑战。

虽然，南极条约体系与以《海洋法公约》为代表的国际海洋法各自的新发展使二者的冲突开始显现，但体系还是作了一些不成功的努力，毕竟敏感的领土主权问题一直是南极条约体系的主线。对此，《海洋法公约》也爱莫能助。

（3）二十世纪90年代至今。九十年代初，1991年《关于环境保护的南极条约议定书》的缔结，使二者的关系进入新阶段。该议定书的缔结，表面上加剧了南极条约体系与《海洋法公约》的冲突，实际上在深层次为两者的协调提供了途径。

各国在南极的活动频率和范围逐渐扩大，使有关环保的规定日渐捉襟见肘。而最高权力机构在体系内长期的缺乏，更使影响南极环境的活动未受到有效的监控。因此，《矿物公约》通过严格控制矿物资源活动来保护南极环境和生态系统的规定受到部分协商国的质疑。经过两年紧张磋商，《关于环境保护的南极条约议定书》缔结了。《议定书》以《矿物公约》为基础，却不区分大陆架和深海海底，全面禁止南极地区[8]除科学考察以外的任何与矿物资源有关的活动，期限50年。其环保的规定比《矿物公约》更全面更严格，实质上否定了《矿物公约》，也使体系与《海洋法公约》表面上的冲突加剧。

《海洋法公约》有关大陆架和国际海底区域的规定均与矿物资源的勘探与开发密切相关。无论是1958年《大陆架公约》还是1982年《海洋法公约》，都确认矿物资源开发利用是沿海国在大陆架的权利。

《矿物公约》默示将南极深海海底留由国际海底管理局管辖，使广大第三国主张的“人类共同继承财产”至少可以适用于南极深海海底。就“专为和平目的而利用”而言，《议定书》与《海洋法公约》并无二致。而《海洋法公约》就“区域”矿物开发分配的规定则被《议定书》禁止。由此，“为全人类利益分享使用海底资源”无从谈起，“原先基于经济分配的人类共同继承财产概念在南极的适用也就失去了意义。”《议定书》与《海洋法公约》的潜在冲突还在于：澳大利亚、巴西、德国、意大利、乌拉圭既是南极条约协商国和《议定书》缔约国，又是《海洋法公约》的缔约国。双重身份将使它们面临来自不同条约的权利义务的冲突，尤其是《海洋法公约》第311条第6款规定：“缔约国同意对第136条所载关于人类共同继承财产的基本原则不应有任何修正，并同意它们不应参加任何减损该原则的协定。”《议定书》第七条的禁止性规定显然与之相悖。由于上述五国均批准了《议定书》，摆在它们面前的问题就是：如何尽可能地避免减损《海洋法公约》第十一部分规定的义务。

体系缔约国与广大第三国对南极问题的态度立场日渐协调，也许会为上述潜在冲突提供一个实际的解决途径。由于它们在《海洋法公约》新近发展，例如修改第十一部分的《执行协议》上达成共识，可以预见，即使南极协商国与第三国没有就该问题达成协议，也有可能借助协商国在国际海底管理局中拥有的决策权加以解决。整个国际社会一致认同南极是地球上独特的生态遗产，应得到很好的保护，这就是给予南极地区特殊保护而适当偏离《海洋法公约》的最好理由。

《议定书》的禁止性规定可谓是《南极条约》第4条的延续，进一步否定了主张“沿海国”存在的可能，在这一意义上，“集体管辖权”取代日渐式微的主权要求的现实得到加强。

因此，《议定书》将体系与《海洋法公约》的关系推进一个新的阶段：表面上，《议定书》的禁止性规定否认了《矿物公约》引人的在南极大陆架和深海海底勘探和开发矿物资源的权利，打破了《矿物公约》试图与《海洋法公约》的某种协调；但从深层角度，尤其是从联大的角度来看，《议定书》的禁止性规定不仅在体系内部被一致接受，更是在联大“南极问题”论坛的推动下达成，自然为体系外广大第三国理解和支持，这毕竟符合整个国际社会的长远利益，即便离“人类共同继承财产”相去甚远，—这无疑是南极条约体系与《海洋法公约》在相互协调上取得的实质成果。但通过各国实践表现的体系与《海洋法公约》在有关海区上的冲突仍未有短期内解决的可能。

第二，冲突体现在国内法与国际法的冲突上面。

环南极国家，尤其是其中在南极有领土主张的国家，出于自身国家利益的考虑，在制定和南极相关的法律时，一般都会突出本国的主张，维护本国的权益，而这些法律往往会和国际法上各国所共同认可的一些规则发生冲突。

南极国家组织建立了一些关于环境保护的双边或多边条约，而同一国家在不同时期根据不同利益需要，可以在不与强制法相抵触的情况下，与任何其他国家一起变更相互间已有的行为规则和权利义务关系，从而导致先订规则与后订规则之间的冲突。另外，代表国家参与不同南极地区环境法律规则的制定、解释和适用的行为者，并不是单一的。不同行为者受其自身所从事领域局限和所代表国内利益集团的牵制，往往以不同法律文件间的冲突和相关法律文件中的不连贯和相互矛盾为代价，在可争辩的具体问题上保证最大可能满足他们自己的观点和要求。

南极法律秩序中针对某一领域多个条约同时适用的情况在很长时间内仍然会存在国际法的现有机制已经发展出一些解决条约冲突的规则或方法。例如，《维也纳条约法公约》所确立的体系整合原则、特别法原则、后法原则、等级原则。另外，国际组织间的合作和国家间的协调也是缓解条约冲突的重要措施。但是这些方法也有一定的局限性，即忽视了南极环境法律冲突缘起于南极国际法体系的零散性、缺乏权威性和不确定性。

（二） 南极环境保护法实施的其他障碍

一是南极环境保护法体系内的障碍，其主要有法律冲突的存在，“软法”效力弱，对有关“硬法”性公约协议执行不够问题；二是来自南极环境保护法律制度体系以外的障碍，如经济障碍，民众环境保护意识及其价值取向差异等。

1.经济障碍

人类关注南极的一个重要原因就是期望南极为人类带来丰厚的经济利益。近代以来由于工业发展，尤其是一些发达国家，人们逐渐认识到其目前重要利益表现是如何挽救环境以达生存；而在人类社会发展初期，人们生活比较贫困，经济优先发展似乎更显重要。于是就有了对南极地区的一些不合理的开发利用，比如大量而无序的捕鲸活动。这不仅是环境保护与经济利益的矛盾的表现，也是人类短期利益与长期利益冲突的表现。

另外，环境保护也需要在经济技术方面的大力投入。虽然环境保护在近几十年技术水平上有所提升，但由于环境现状的改变，原有的一些技术设备现今绝大部分需进行更新改造，有的就因为资金和技术方面的原因而无法实施。

2.民众意识差异及认识不足

环境利益涉及到全人类的共同利益，广大民众才是环境利益的主体。民众的反应在很大程度上可以决定决策方向。因此在解决环境问题上来自民众的压力必然会成为一股不可忽视的力量。发达国家由于经济发达，民众的环境意识及对高质量生活的追求意识要远远超过发展中国家。然而，发达国家民众大多只关心本国国内的区域性环境问题和已经产生严重影响的全球性环境问题，而对可能演变为新的全球性环境问题的区域性环境问题关注较少。而在广大发展中国家，民众正在为努力解决贫困问题费心尽力，对发展过程中产生的环境问题可能力不从心，再加上环境保护意识低下，在解决环境问题上关注不够。综上，无论发达国家还是发展中国家，在解决环境问题上民众的意识高度都是不够的，因此这成为了环境保护南极环境的一个障碍。

三、克服南极环境保护法的实施障碍的思路

(一)法律冲突的解决思路

1.秉承《南极条约》，从《联合国海洋法公约》入手

在南极海域的法律问题上，南极条约体系与国际海洋法存在着冲突而又互补的复杂关系。特别是1982年《联合国海洋法公约》的新发展加剧二者的冲突，联大“南极问题”的介入使体系倍感压力，二者的协调也迫在眉梢。《矿物公约》试图在南极海底的制度设置上与《海洋法公约》达成协调，不甚成功，最终催生了《议定书》，反映了体系内外谋求更实质共识的意图。

《海洋法公约》有关大陆架和深海海底的规定在南极海域失去适用基础——对矿物进行勘探开发的权利被《议定书》无限期禁止——已是不争的事实，它在国际社会得到的广泛认同表明南极条约体系作为“自成一类”的法律制度可能被广为接受，这才是它与国际海洋法谋求更大程度协调的根据。南极海域种种问题的解决也将有助于国际海洋法的发展。

展望南极条约体系的未来，与国际海洋法，尤其是《海洋法公约》的和谐相处还有待时日。笔者认为，南极条约体系应继续秉承“为全人类利益”的主旨，以保护国际社会在维持南极环境进而维护全球环境的整体利益为重；各国应恪守“南极作为用于和平与科研的自然保护区”这一准则，不使南极沦为少数大国的“领地”和纷争的场所；同时，在承认南极条约体系“自成一类”的前提下，《联合国海洋法公约》应对南极海域作出必要适当的特殊规定，这样，二者协调互补的良性关系才能最终确立。[9]

2.建立一种原则，将各个法律部门联系起来

在南极条约这一体系中，存在不同维度的各种不成体系的条约，国际环境法、海洋法、针对南极的特别制度安排，都能在其中找到自己的位置并且和谐相处，这些制度虽然具有自足性，但不应当彼此孤立，这里面需要做的最主要的工作在于南极法律体系得规则之间的内在协调。而这种协调的出路在于建立一种原则，将各个法律部门联系起来。

纵览目前能够解决南极相关争端的法律文件和各国的执行情况，《联合国海洋法公约》是平衡各国家之间利益的最有效的途径。在目前的争端中，除美国之外的其他国家都已批准了《公约》。作为《公约》的非签约国，美国在面对日益激烈的资源争夺中，大陆架的数千平方公里的丰富资源遭遇风险。其非缔约国的地位实际上是妨碍了美国保护它的海洋利益。为了保护本国在南极地区的利益，各国都开始重视《公约》，并期望从该公约中寻找到能够支持本国主张的法律依据，以赢得在国际法院审判中的有利地位以及获得国际社会的认同。[10]

南极包括陆地和海域两大部分，对于海洋部分，应从海洋法出发，以《公约》为基点，创立专门针对南极的海洋法原则，并且使该原则能够覆盖到环境保护、科学研究和资源开发等多个领域。《公约》已经广泛运用于南极，有些条款的主要内容是针对沿海国对冰封区域的环境保护。南极的主体是一片由主权国家领土环绕的海洋，因此，南极问题很大一部分是海洋问题。虽然相关国家都认可《公约》作为解决北极问题的出路，但各国却根据本国利益对《公约》等条约进行任意解释，而且《公约》本身亦存在“缺陷”。我们应当对其相关制度进行发展和完善，尤其是可以从“冰封区域”特殊制度出发，争取针对南极的情况创设一系列新的专门制度来解决南极环境问题。

（二）应对其他障碍的解决思路

1.国家合作

保护南极环境是世界各国共同的任务,只有进行广泛而有效的国际合作才能完成。而且保护南极环境是为了全人类的生存和持续发展,是一项造福于全人类的公益事业。共同的目的、共同的利益和共同的危机使得环境保护的国际合作尤显重要。首先是切实履行技术援助和财政援助，加强在对南极进行资源开发和环境保护过程中的合作，共享环境保护新技术，严格禁止对南极地区其进行污染转移、间接掠夺自然资源等不道德行为。

2.正确处理眼前利益与长远利益

环境资源中很多资源是不可再生资源，经济发展固然重要，但不能为了短期的眼前利益而无视环境保护，实行不合理的“先污染，后治理”政策。南极地区的环境一旦破坏将不再重现。南极地区丰富的资源一直是人类追逐的目标，大量无序和掠夺性的开发，看起来满足了人类对资源的渴求，实际上从长远看，将有害无利。因此，在对南极进行资源开发和环境保护过程中，处理好眼前利益与长远利益的关系，至关重要。

3.唤醒民众意识

虽然近年来民众的环保意识有所提高，但大多数只关注国内区域性环境问题和已经造成重大影响的全球性环境问题。在环境问题愈来愈被关注的今天，我们也必须使民众认识到地球生态系统的整体性和人类环境利益的共同性，意识到看似遥远的区域性环境问题可能最终关系到自身的生命和健康安全。基于此，我们应该加大宣传力度、转变民众观念，使其逐步认识到环境保护的意义与价值。只有民众的环保意识提高了，才有可能给国际社会施加足够的压力，迫使各个国家在保护南极环境方面承担起共同的责任。此外，应继续致力科学研究，寻找科学利用南极的新途径。

四、结语

现存的南极体制是一个行之有效的体制，虽然它还有不少缺陷，但在目前，以任何新的南极体制来取而代之是不现实的。因此，各项南极事务、包括南极环境的保护问题，也只能在《南极条约》体系的框架内加以研究并使之完善。总之，要进一步实现《南极条约》的各项宗旨和目标还需全体国际社会成员的共同努力，在一个完善的南极新体制诞生并适用之前，各国应尽最大努力，充分利用现行的极体制，使之为全人类的福祉发挥作用。