试论全球环境保护中的国家主权问题

张慧*

摘要：全球环境问题的出现对传统的主权概念带来了冲击和挑战。主权国家在对待环境的方式上存在很多与地球生态系统的规律相矛盾的地方，主权与环境的矛盾激化,使国家主权陷入困境。但主权与环境的矛盾不是绝对的，两者是可以统一起来的。主权与环境矛盾统一的过程是主权让渡与调适的过程，是国家利益和全人类共同利益平衡的过程。

关键词：全球环境保护 国家主权 主权让渡

环境作为人类赖以生存和发展的物质基础，具有整体性、相互依赖性和动态性。任何一地区的环境变化都会引起全球的环境变化，一国的环境政策也会影响到其他国家的环境以至于全球的环境。早在1972年,联合国人类环境会议的成功召开将环境问题首次列入世界政治议程，环境与主权的关系问题开始成为学者思考的核心议题之一。近年来，全球化环境问题的蔓延无疑使全球环境保护与国家主权之间关系的讨论具有更突出的理论价值和现实意义。

一、国家主权原则在全球环境保护中的传统地位

在现代国际政治中，国家主权原则作为一项最基本的政治原则，是建立国际政治、经济秩序的根本出发点。主权是国家最重要的属性，主权与环境的结合构成国家环境主权，主要是指一国对本国范围内的环境问题的处理权、管理权和监督权。国家环境主权原则是国家主权原则在国际环境法中的具体适用，1962年12月14日通过的《自然资源之永久主权决议》最先确定了该原则，并在1972年的《联合国人类环境宣言》和1992年的《联合国环境与发展宣言》中又一次得到确认。

传统的国家环境主权原则认为,国家无论大小、贫富、强弱,都有权平等参与环境领域的国际事务,对于本国范围内的环境问题拥有国内的最高处理权和国际上的自主独立性。主要内容包括：1、各国家对其本国环境资源享有永久主权权利。各国有权根据本国情况决定自己的环境政策和策略，自主对本国的资源进行开发利用，其他国家对本国资源的开发利用必须经过本国的许可，并在本国的管辖下进行；2、任何国家亦不得借口环境保护而干涉别国内政；3、各国不论大小、贫富、强弱，对国际环境事物享有平等的参与权。

二、国家主权原则面临的困境

在过去的短短的一两个世纪内，人类活动使地球环境发生了前所未有的重大变化，环境问题已从局部的、小范围的污染与破坏演变成全球性的生态危机[1]。污染无国界，一国的生态恶化会迅速波及其他国家乃至全球；印尼森林大火所产生的毒烟漂越国境，使新加坡、马来西亚等国受害匪浅；非洲沙漠化和热带雨林消失同样可以危及发达国家；另外，迁徙动物的保护需要有关国家共同努力；公海、南极圈、北极圈、外层空间等人类环境的保护需要世界各国协作进行。人类环境问题的出现对传统的主权概念带来了挑战。这种挑战可称为主权与环境的矛盾,即以主权为根本属性的国家在对待全球环境问题的方式和态度上暴露出很多与地球生态规律相矛盾的地方[1]，国家主权存在对全球环境保护的消极影响日益显示出其局限性，对国家主权的固守与弱化构成矛盾和分歧，主权问题陷入困境。

1、主权国家的个体本位性人为地将生态环境进行了政治划分，生态环境的整体性和基于主权原则形成的分裂的政治体系结构构成了一组重要的矛盾。尽管各自为政的主权国家可能出台各种政策以确保自身的环境安全，但是生态现状同技术能力之间的巨大差异导致了生态环境的威胁远远超出单一国家的控制能力和范围，也成为了对国家边界和国家单边响应的一种嘲笑和讽刺。[1]

2、主权国家以主权为环境政策的合法性基础，有时会成为抵制国际环境保护运动的理由和妨碍国际环境保护协调意志形成的障碍。[1]一国在制定环境政策时可以不顾及对其他国家环境的影响，用主权来论证其正当性而不受其他外在力量的干涉；一国有权不参加国际环境保护的行动，拒绝签署全球环境保护公约，并可以根据本国的国家利益，对国际环境管理原则做出有利于本国的解释[1]；尤其是当一国需要对特定的环境问题采取措施时，该国仍可以主权为借口，根据自身的国家利益做出所谓的“主权判断”，绕过国际环境法的规定。

3、主权国家具有私利倾向，会采取短视的、不负责任的措施把环境危害转嫁到其他国家。当前，这种污染的“跨国转移”基本上是由发达国家流向发展中国家的。[1]而发展中国家在经济发展和环境保护问题上进行取舍时，也往往会降低环保标准，优先发展经济，这也使得发达国家的污染者合法进入发展中国家的主权领土成为可能。发达国家与发展中国家在环境保护方面的结构性特征，加剧了环境的恶化，导致环境问题从根本上难以解决。

三、国家主权让渡----国家主权理论的新发展

当然，主权与环境的矛盾并不是绝对的，主权国家既是环境的破坏者，又可以成为环境的恢复者、改善者和保护者，关键在于主权观念的转变[1]。环境问题全球化的压力以及“一国机制”的普遍失灵对传统国家主权理论提出的挑战，使得主权国家强烈意识到改善生态环境是所有主权国家的共同责任。一种全球视野的生态观逐渐成为国际社会的共识，促使国际社会将环境问题作为一个整体来加以治理，通过寻求某种形式的国际合作或参与某种国际机制，将环境保护的国际事务交由主权国家组成的国际社会共同来安排,在特定领域内实现“全球环境治理”。在这种情况下,主权国家的环境主权开始部分被分享和限制，从而催生出“国家主权让渡”这一新课题。

（一）国家主权让渡的内涵

我国学者对主权让渡的研究起步较晚。通行的观点是将国家主权划分为身份意义上的主权和权能意义上的主权。[1]身份意义上的主权指代的是国家在国内社会及国际社会中的法律地位，是一种性质上的规定。权能意义上的主权体现为在国内社会关系中的最高的控制力和支配力以及在国际社会中享有的法律上的利益及参与国际关系的资格和能力。

国家主权让渡不是主权身份的让渡，主权身份作为质的规定性是不可分割、不可转让的，否则将导致国家作为国际关系基本行为主体的地位不复存在；而作为权能的主权在构成上是可分的。国家主权有主权权力、主权身份、主权权威、主权意志、主权利益等不同要素。[1]国家主权的让渡，实际上是主权权能的让渡。其中，主权身份、主权权威和主权意志是不可让渡的，可能会危及到身份主权；而主权利益和主权权力是可以转让的，国家为了更大的利益可以放弃暂时的和局部的利益，即国家通过条约或习惯让渡国家主权的部分权能，承担国际义务，从而使得本国在其内外事务上的支配能力受到一定限制。[1]

（二）国家环境主权让渡的机制和模式

虽然学术界对国家主权让渡问题仍存在诸多争议，但自20世纪90年代以来，随着国际环境制度的日益完善和强制性规定的增加，各国越来越深入地卷入各种环境合作机制中，环境主权让渡的趋势越来越明显，并正逐步在成为主权国家获取利益的一种普遍方式。

国家主权的让渡必须通过一定的国际机制安排实现，如建立组织、设立机构、签订条约等。国家环境主权的让渡亦不例外。通过主权国家让渡出一部分管理生态环境问题的权力给国际组织和双边、多边协定，一方面为主权让渡主体相互之间设定明确的权利和义务关系，保证主权让渡按既定的标准和规则行事，另一方面也使得主权让渡主体在做出主权让渡后能够拥有稳定的合作平台，保障各主权让渡主体利益的实现，[1]并使人类的共同利益在这种相互磨合、相互促进的过程中逐渐得到认可和维护。

根据当前国际环境实践中国家主权让渡主体之间数量多寡的对应关系和主权让渡的流向，主权让渡呈现出以下三种模式：

1、一国自主将部分主权让渡给国际组织：近年来，发展中国家在全球环境治理中主权让渡问题的态度有所软化。以巴西为例，1972年斯德哥尔摩会议以后巴西明显软化了以前在环境保护与经济发展问题上的对立情绪，设立可持续的经济发展目标，并同联合国和其他国际集团达成协议，共同研究亚马逊河地区如何在不损害环境的情况下利用土地的问题。[1]

2、多国自主将部分主权让渡给国际组织：以1997年12月签署于日本京都的《京都议定书》为例，它是世界上第一个强制性削减导致全球气候变暖的温室气体的法律文件。签署《京都议定书》就意味着各国家必须采取相应行动以限制温室气体的排放，而不能继续在温室气体排放上任意行事。2007年2月，加拿大议会还以多数票通过一项议案，要求现任政府遵守《京都议定书》，制定切实可行的计划减少温室气体排放。

3、两国或多国通过双边条约让渡部分主权：典型代表是1991年12月尼泊尔与印度签订的《塔那克普尔条约》。塔那克普尔水利工程位于尼印马哈卡利界河上，具有灌溉和发电等综合效益。水坝在印度一侧，但东边防洪堤需建在尼泊尔领土上。条约内容就是尼泊尔同意印度在其境内建坝，该坝完全归属印度，作为交换，印度每年要向尼泊尔提供每秒150立方英尺的水资源和7万瓦电。条约中未提及尼泊尔对其领土主权的绝对拥有，实际上是尼泊尔将国家部分环境主权灵活机动的让渡给印度。[1]

四、国际主权让渡理论评析

国家主权让渡制度体系的迅速增长使各国在环境政策领域的主权权威受到前所未有的限制和弱化，这种弱化力主要来自两个方面：一是各主权国面临着前所未有的高密集度的国际环境管理制度的约束，即由各种国际环境宣言、决议、协定、公约、国际准则及国际环境法律规范构成的软件系统和由国际环境保护组织与机构构成的硬件系统的约束；二是来自非国家行为主体对国家主权的侵蚀。非国家行为主体对国际环境事务的广泛参与和深刻影响，使国家不再是国际关系的惟一主体；它们通过向政府施加压力或以经济援助附带环境保护条件等手段，影响主权国家环境政策的制定。[1]

由此，一些发达国家的政府或学者热衷于鼓吹在环境保护方面要超越甚至抛弃国家主权，试图以环境安全问题为借口主张“主权过时论”，否认“国家主权原则”，并用双重标准干涉发展中国家的内部事务；而一些发展中国家因为历经追求民族独立和主权完整的屈辱历史，而对主权问题十分谨慎和敏感，对于主权让渡过程中国家主权受到的冲击表现出极大的担忧和畏惧。因此，现阶段如何正确认识和构建

（一）正确认识国家主权让渡在全球环境保护中的地位

面对此类的质疑和顾及，应当明确的是，国家主权让渡是对传统主权理论的辩证否定而不是颠覆，全球化压力下国家主权的弱化是必然的，但环境问题全球化对国家主权的冲击不是根本性的，主权国家仍然是全球环境领域中最基本的行为主体，主权国家通过在主权行使方式上做出的适当调整，使得主权原则在更高的层次上得到发展和完善，并以崭新的面貌发挥其永恒的魅力。

1、全球环境保护中国家主权弱化的必然性

在传统国际法中，绝对国家主权作为一项完全的排他的权利显然是不利于国际环境保护的。遵循“公地悲剧”的逻辑,在全球环境保护中,如果主权国家完全独立行动, 没有任何限制，国家将为谋求利益的最大而不顾及其行为可能对公物造成的损害,全球环境的状况将大大恶化。（1）从国际环境实践来看，以国际河流为例，国际河流的下游国家与上游国家一样，也拥有自己的主权权利。假如主权是绝对的话,按照主权平等的原则,下游国家主权的绝对性并不低于上游国家。在国家间利益发生冲突的情况下,如果双方只强调各自的所谓“绝对主权”，环境问题将失去解决的可能性。（2）从国际环境法的理论上看，国家环境主权不是绝对的不受限制的。其中最大的限制来自于“不损害国外环境原则”的规制。该原则是指各国负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或各国管辖范围以外地区的环境的责任。该原则包含了对国家开发、利用环境资源的主权权利的限制，使国家通过环境成本的外部化来获得发展的政策和做法承受的国际压力越来越大。

2、主权国家仍然是全球环境领域中最基本的行为主体

从国际环境实践来看，在缺乏国际政府、法律和法庭来强制推行某种禁制政策的情况下，国际机制的所有政策依然主要在国家政府的层面上得以执行，主权国家体系依然是维系世界基本秩序的主体框架。就承载着人们对解决全球环境问题的理想追求和尝试的全球环境制度而言，本身存在着难以克服的缺陷：一方面，国际环境制度是由零碎地处理各种环境问题的条约组成的，缺乏完善的监督和控制机制，更没有衍生出能够完全替代主权国家的新型社会组织形态[1]；另一方面，国际环境制度的确立最终需要主权国家通过谈判并且得到各主权国家的批准，是主权国家在自身国家利益基础上进行讨价还价的结果，且这一现象在现有条件下无法迅速得到改变。因此，环境的治理最终不得不依赖于既存的国家主权及其构成的国际政治结构。

3、国家主权让渡是主权国家行使主权的一种形式

国家主权让渡并不是国家主权的丧失，仅仅是国家主权实施的方式发生变化而己。这和国家通过签订参加国际组织的法律文件而使国际组织拥有了国际法主体的资格，并未有损于国家的国际法主体资格，也未有损于国家的主权是一样的道理。况且，主权国家还可以通过退出协议、退出国际组织等方式收回自己让渡的国家主权；进一步讲，主权国家通过主权的让渡更好的发展了自己的经济，增强了自己的综合国力，提高了自己在国际法上的地位，从而保护和巩固了自己的国家主权，因此被认为是主权国家向更高政治实体促进的途径标志[1]。

（二）国家主权让渡的标准和原则

近年来，国际法的不断出台和国际组织的迅猛发展，预示着全球化压力下的主权让渡将在纵向和深向不断发展。值的注意的是，发达国家与发展中国家在主权让渡问题上各有顾及，在发达国家是否应当在保护全球环境方面承担更大的责任,更多地让渡国家主权问题上也存有争议。因此，主权让渡过程中问题的关键是如何把握主权让渡的度，如何协调主权行使与承担国际义务的关系，如何设计出有效的国际制度以约束国家的主权干涉行为。参照北京大学梁守德教授提倡的“坚持维护国家主权的三条标准”[1]，国家主权让渡应当遵循以下几项基本性原则：

1、要坚持国家主权原则。国家主权原则在国际环境关系领域的适用是不应该有疑义的,维护主权仍然是有意义的艰难的课题，必须坚持国家主权原则不可动摇。否定主权概念就是否定国际社会的基本主体和现代国际法的基础。在当前这个贫富不均、强弱不等、霸权主义仍然存在的世界上，否定主权将对占世界人口大多数的发展中国家带来极为严重的后果。[1]

2、要坚持独立自主原则。主权让渡作为国家主权行使方式的改变，它必须是主权国家的自主、自愿行为。主权是否让渡、让渡多少，每个成员国都享有独立的自主决定权，而不能是外来迫使；[1]它要求各国在相互关系中尊重对方的主权，尊重对方的国际人格，不得有任何形式的侵犯。

3、必须坚持国家利益原则。国家利益是国际政治行为的基本动因，国家主权让渡正是变动中的国家利益决定国家主权观丰富多彩性的最明显体现；只不过国家利益有局部利益和整体利益,眼前利益和长远利益之分,主权让渡主要是通过牺牲局部或部分国家利益而为国家的最大利益和长远利益服务的。

4、必须遵循权利与义务对等原则。国家主权让渡属于相互让渡，让渡的同时也应获得其他国家出让权利的回报。撇开平等互利的原则，无论是对本国利益的增进，还是为了所谓全球利益而主张限制主权，都是不能接受的。

 5、必须坚持全人类共同利益原则。人类共同利益实际上是所有国家利益的集中反映。在确认国家主权的同时,任何国家不得违反公认的国际法律秩序、损害国际和平安全,不得破坏人类的生态环境,不得将人类共同财产据为己有,对本国利益的“增进和保卫”不能建立在损害他国利益乃至全人类利益的基础上；同时任何国家均具有维护人类共同利益、相互合作的义务。

（三）中国关于主权与环境的理论与实践

中国作为最大的发展中国家，本着对国际环境治理积极负责的态度，自20世纪80年代以来，参加或者缔结了与环境和资源保护有关的国际公约和条约近二十件，积极参与联合国环境事务，并采取了相应的国内行动。中国在国际环境保护和国际合作领域发挥着重要的作用，也因此让渡了部分国家主权于国际社会。[1]当前，应继续深入研究环境安全问题给国家主权带来的新变化，以适应全球环境保护国际体制的未来发展。

1、更新主权观念

国家主权是一个动态的概念、发展着的理论。在不同领域的具体问题上,新主权观应当是多层次的。要在充分理解本国政策的国际影响的基础上,采取适当的手段,有效地行使国家主权。[1]同时，既要反对“绝对主权论”，又要反对西方的“主权弱化论”和“主权否定论”，必须理性地分析在主权问题上，哪些是环境问题全球化带来的客观、必然的限制，哪些是发达国家利用环境问题对他国主权的干涉和侵害，捍卫国家主权原则。[1]

2、积极参与国际事务

目前多数环境公约都是由发达国家率先发起并草拟的，在谈判中，发达国家经常主导谈判的议程和规则的制定，而发展中国家始终处于弱势地位。对此，中国首先应重视国际环境公约的谈判和各种规则的制定和研究，避免对国家主权造成不利影响；其次，中国需更负责任的展示经济社会发展的理念及其相应的资源环境规划，打消国际社会的忧虑并寻求相应的合作和支持；最后，逐渐发展起来的中国势必会更多地面对要求在环境领域承担更大责任的挑战，中国必须主动参与国际环境事务，积极承担相应的国际义务，以拉动国际社会的广泛合作。在承担义务的同时，我们必须采取谨慎的态度和正确的对策，趋利避害，最大限度地维护国家主权。