徐建利：关于建立排污权交易制度的思考

2011-04-09 01:55:01 来源: 作者: 【大中小】浏览:939次评论:0条

关于建立排污权交易制度的思考

徐建利*

摘要排污权交易制度指企业之间通过排污权的买卖满足其对排污的需求，在总量控制的前提下，将对环境的外部性转移到企业的经营成本中，从而使企业积极治污，减少对环境的破坏，虽然我国的排污权交易试点进展的比较成果，但是有一些根本性的问题尚需解决。其中总量控制制度的确定以及排污权初始分配是在我国确立排污权交易制度的重点和难点。

关键词排污权交易总量控制初始分配政府监管

一、排污权交易制度的优势分析

所谓排污权交易是指在污染物总量控制的的条件下，利用市场机制，允许有企业将排污指标像商品那样进行交易，以此来进行污染物的排放控制，从而达到减少排放量、保护环境的目的。对我国环境保护法律制度排污权交易而言是“舶来品”。在环境经济学家看来，环境保护主要是一个经济问题。正是因为排污行为具有严重的外部不经济性，污染者对自己的排污行为给社会造成的损害没有承担任何成本才使环境日趋恶化。具体而言就是，人们一味的扩大生产追求自身经济利益最大化，而在环境保护方面却没有尽到相应的义务。这种现实使政府介入市场有了合理的依据。政府对环境采取了一定的干预措施。主要有两种：一种是命令控制的行政管理政策；另一种为经济激励政策或环境经济手段。但是这两种干预措施都在一定程度上存在着缺陷。

1.命令控制管理模式的缺陷

命令控制管理一般是指政府通过严格制定的环境标准、统一推广的污染治理技术和强制执行的法律法规来迫使排污企业的排污量符合国家要求，我国环境法中的环境标准制度、限期治理制度、三同时制度都是其典型。借助政府的强制力量对环境质量的改善确实起到了重要作用。但是“随着我国社会主义市场经济体制的不断发展和完善，我国环境保护的发展单纯依靠行政法律手段控制的弊端越来越明显。可以说，这已经成为阻碍我国环境保护快速发展的一个重要因素”[1]。在此制度下，政府往往不会考虑各个企业减轻污染的费用，而只是简单地通过强制性命令的方式为各个企业设定其应达到的污染控制目标，并监督企业采取相应措施以达到该目标，从而实现环境监督的目的。实质上，控制污染的费用在不同企业间，甚至在同一企业内部都是不一样的。对某一企业而言，付费给另一企业让其代为完成减排量，可能比由该企业自己来实现减排会更为经济。其次，在这种传统的环境监管制度下，一旦排污技术标准被确定，企业便没有动力去革新排污技术。因为任何技术的提高，都因为“最佳可得技术”规则，而在将来成为整个行业所需遵循的新技术标准，那些进行技术革新的企业丝毫不能从中获取任何利益。这样，企业就不会费尽心思去革新技术，从而不利于整个社会排污技术的进步。

政府行政管理机制的“先天不足”必然导致该模式存在种种缺陷。行政管理的有效实现完全依赖与征服有关部门的监督管理和行政处罚，行政隶属关系与污染危害区域存在不一致性就会产生地方保护主义。因为环境问题具有整体性的特点，所以局部地区的环境污染可能只会给其他地区带来经济损失，所谓“污水只流外人田”，这种情况下地方环境主管部门很容易丧失环境执法的积极性和主动性。我国现行体制下地方政府的财政收入主要依靠地方企业的上缴利润，如果出于环境保护的目的限制了企业的利润增长自然会导致政府向环保部门施加压力。行政管制是政府直接干预的体现，这必然会伴随出现被管制者的“寻租”行为。排污企业利用一切途径和管理部门讨价还价，影响政府决策，迫使或诱使政府降低环境标准要求。此外，我国对政府官员的政绩考核主要还是取决于地方经济发展的表现，在绿色GDP还没有被真正的引入考核体系之前，将一定意义上导致政府领导重视经济发展，而忽视环境保护。

2.排污收费制度的缺陷

环境保护中的经济激励手段“是指那些对环境资源利用和保护有关的经济行为及开发活动的成本效益分析产生直接影响的措施，是一系列以资金的运作来影响的措施，是一系列以资金的运作来影响被调控对象行为，以期达到环境保护的管理措施”[1]目前我国主要采用了排污收费制度，排污收费制度是用经济刺激手段有效的促进了污染的治理和新技术的发展，提高了治理污染的积极性和主动性，也改善了我国的环境质量状况。但是由于我国目前排污收费制度尚未与总量控制制度措施完全契合，众多污染企业的排污总量很有可能超过特定区域的环境容量。一旦超出了环境自身允许的情况的自净能力，用于治理污染费用也将急剧增长，损害后果将难以在经济上计量甚至具有毁灭性。事实表明，排污收费制度实施20多年以来，对环境治理起到的作用也是非常有限的。2000年，我国排污收费总额为57.96亿元，全国废水排放总量为415.2亿吨，二氧化硫排放量为1995.1万吨。2006年，我国排污收费总额为144.1亿元，全国废水排放总量为536.8亿吨，二氧化硫排放总量2588.8万吨。[1]6年时间，废水排放总量增加29%二氧化硫排放总量增加了30%而排污收费增长了149%。排污费用迅猛增加，但是环境质量状况还是不断恶化。这是由于，排污收费制度是首先确定价格，容易出现只要企业缴纳排污费，或者排污符合标准就会被允许的状况，这样随着一个区域内不断有新的企业加入，最终会超出环境容量，对环境产生损害。而排污权交易是首先定下总的排污总量，然后确定价格，总的排污权时受限制的，新企业的排污权只能从其他因其改进技术或者缩小规模获得盈余的排污指标企业出货的，这样就有效地控制住排污的总量，减轻了对环境的破坏。

3.排污权交易的优势分析

排污权交易的提出不是偶然，是人类在环境管理上遭受了市场失灵和政府失灵之后，从新的角度作出的选择。

排污权交易与行政性的排污收费相比有明显的优越性。由于各个企业治理污染的成本差别很大，因此，某些企业可能因为采用了更为先进的治污设备和技术而超量减排，有了剩余的排污许可（排污权交易的卖方），而有的企业可能因为设备老化技术落后超量排放而面临着环保部门高额的罚款（排污权交易的买方）。此时，前者可将其剩余的排污指标有偿转让给后者，获得经济利益；而后者因此获得相应的排污指标，免除其被罚款的命运。像这样，一些治理污染需要花费较多的排污者可以向治理污染花费较少的排污者购买排污指标，以满足其排污需要。当排污指标的市场价格高于一个企业的治污费用时，该企业会转让或出售其剩余的排污指标并继续积极治理污染。反之，当市场价格低于一个企业的治污费用时，该企业可以购买排污指标节省其治污成本。由于排向环境的整个污染物总量不会增加。因此，排污者最终可以得到以最少的花费保持同样环境质量的效果。[1]

二、排污权交易制度的构建

排污权交易已经在我国部分的省市进行了试点，取得了一定的成果。但是想要构建完善的排污权交易制度有一些问题必须解决。

1.确立与排污权交易相关的法律制度

第一，对排污权给予法律上的确认。明确产权是交易的先决条件。因此只有在法律确认排污权的前提下才能进行排污权交易。笔者认为，排污权就是环境容量使用权。法律确认的排污权是指单位和个人对环境容量的一种合理的使用。环境本身具有一定的容纳和净化污染物的能力，这种自净能力对于单位和个人来说是一种资源，而“对资源的的使用所体现的基本精神是义务，它给人们的行为设置限制，它要求人们服从总的安排，约束自己的行为”[1]为了推行排污权交易，排污权应该符合下述条件：排污权必须得到法律确认，向国家环境行政主管部门登记；排污权的主体必须明确；排污权中的污染物必须明确；排污权应该是可以用排污量计量和拆分的权利，应该有量的概念和时间的概念。

第二，排污权发放中总量控制制度的确定。总量控制是排污权交易的前提，通过限定环境容量的使用上限，明确环境容量资源的稀缺性。总量控制把允许排放的污染物总量分配到各个污染源，藉此明确排污单位对环境容量资源的排污权，为利用市场手段再配置容量资源提供了产权制度的基础。[1]国务院在《关于环境保护若干问题的决定》中明确提出：“要实施污染物排放总量控制，抓紧建立全国主要污染物的排放总量控制指标体系和定期公布制度”。2000年4月29日修订的《大气污染防治法》第3条提出了国家实施总量控制的原则要求，即“国家采取措施，有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。”总量排污的确定以一定的环境容量标准为出发点，根据一定区域的环境容量来确定的。排污总量可以随着时间气候的变化而变化，但是不能超过环境容量。但是我国目前现行环境法律体系中没有专门的有关总量控制具体实施的统一法规，零星的条文也十分散见，在现行环境法律中对排污总量控制的目标、总量设计、调查和检测、总量分布、适用程序等做出更加明确的规定已是当务之急。

第三，初始排污权的合理分配。对于排污权的初始分配需要相关行政主管部门综合考虑排污企业的各方面条件，在公平的基础上合理分配。在美国二氧化硫排污权交易政策体系中排放许可证的初始分配主要有拍卖和无偿分配两种形式。目前我国排污许可证的初始分配形式相当单一，往往采取根据一定的条件无偿分配的方式发放排污许可证。这样一来，又产生了两个问题，一是环境作为一种资源，其权属应该是某一地区或某一区域的公众。本地区的企业向环境排污，实质上是对本地区的公众的权益的潜在侵犯，违背了“污染者付费”原则；二是使得新老污染源由于获取排污权方式的不同而处于不平等的竞争地位。

第四，确立排污权交易的时空交易折算指标体系。在排污权交易市场中，由于不同的排放地点、排放时间、以及不同的污染物，对受控点具有不同的浓度贡献，而受控点的环境质量标准是惟一的，所以排污权交易不能按照一般商品交易原则进行，也就是说，排污权交易不能用同一的价格尺度标准来进行，政府必须根据受控点环境容量的时间特性，以及不同污染物之间的单位排放量的污染程度，制定一套交易的折算指标体系。

2.明确排污权交易主体

第一，排污指标的卖方必须是适格的主体。如果本身并没有排污指标，就没有出售节余指标的资格，并且拥有排污指标的一方应该是在依法获取的排污指标范围内，通过技术改造提高了原料和燃料的利用率，从而节余了排污指标；或者是因为其他正常原因(如季节性减产或停产、国家调整产业政策、不可抗力等因素)而减少了排污量。只有在这些正当情形下，才享有卖方资格，才可以出售排污指标。对于那些在现有体制下故意过高地申报排污量，以期低价获取大量排污指标，再通过高价倒卖排污指标牟取暴利的企事业组织，则不应该赋予卖方资格。

第二，排污指标的购买方必须是合格的主体，购买者应该是因新建、改建和扩建而需要在原有排放指标基础上增加或新加排污指标的生产者，并且这些项目必须符合国家产业政策，不能采用国家明令淘汰的生产设备、生产工艺。购买者必须是真正的排污者，其购买的直接目的应该是用于弥补排污指标的不足，以改变因排污指标的不足而导致的停产半停产状态。而不能是为了囤积居奇，赚取利差，为了交易而交易，即交易行为的发生具有生产排污的真实性。

第三，环境保护行政主管部门是一个复杂主体。虽然环保部门在排污权交易过程中不直接参与排污指标的买卖，不是排污权交易中买卖行为本身的主体，但对买卖方主体资格的认定，对排污权交易合法有效地进行，却具有重要的意义。在《嘉兴市主要排污办法》第四条规定“是环境保护局负责行政系区内主要污染物排污权交易市场的指导、监督与管理，组建嘉兴是排污权储备交易中心，搭建交易平台和指定交易规则，具体负责可交易削减量喝茶、排污权交易证的登记、发放和变更工作。”

3.明确排污权交易的范围、区域。

排污权交易制度在我国部分省市进行了试点，并取得了一定的成果。我国目前试点城市的交易范围主要包括COD(化学需氧量)、二氧化硫、烟尘、粉尘之间交易，另外《包头市大气氟化物排放许可证管理办法》规定大气氟化物排放指标在有利于区域环境总量控制管理的前提下，经环保局批准，可以在排氟单位之间互相调剂。对于交易必须坚持同类交易、同区交易的原则。

一个区域内的环境容量不仅要在总的量上进行控制，对具体某一污染物的容量也有一定限制。因此不仅要求总量控制也要强调浓度控制。环境对特定的污染物的容量是有限制的。若如某一污染物的排放量超出了该环境对其的吸收量，也将对环境造成严重的损害。这就要求对于进行交易的排污指标，必须同类的污染物排放之间的交换。

同区交易的关键是解决交易区域划分的问题。由于总量控制是建立在一定区域划分之上的，因此，交易必须是在总量控制区域内进行。因为目前许多人为划分的行政区域不符合自然环境的特点，所以总量控制概念下的“总量”不能等同于行政辖区内的环境容量。为了建立更广阔的排污权交易市场，充分发挥市场在配置资源方面的优势，有必要打破行政区域限制，依据自然地理环境对环境保护管辖权进行重新划分，单独建立环境保护区域。对该区域环境容量进行评价，确定排污总量，在该区域内进行排污权交易。这样既扩大了排污权交易市场，又避免了行政区域壁垒问题。环境权交易是在总量控制区域内进行，这个区域是与流域或海域等环境单位相对应的，决定了在排污权交易的管理问题上不能按照行政区划的方式而必须坚持由单独的环境保护机构统一管理。这样便于对环境容量进行计算和确定环境许可的量度，也能够充分合理的分配排污指标，并避免的不同行政区域政府部门的地方保护。

4.规范排污权交易程序

排污权交易因为涉及到公共利益的和排污权的让与，为了管理和规范排污权交易市场，交易必须在指定的交易中心进行，私自交易视为无效。具体主要包括以下环节：

（1）交易申请。需要交易的主题首先将交易的愿望向市场表明，在排污权交易所或政府的相关机关登记注册。

（2）资格审查。接收申请者对申请者的资格进行审查，确定买方是需要增加排污量的企业，买方是拥有合法富余排污权的企业。

（3）安排交易。申请接收者根据申请者登记的排污权种类、数量和期限等要求寻找交易对象。

（4）磋商。交易双方在接收申请者的安排下进行细节磋商。磋商成功进入下一程序。磋商失败则为申请者寻找下一个交易对象。

（5）相互交割。双方达成协议后班里资金和排污许可证的交割手续。

（6）变更登记。双方到排污权许可证管理部门进行变更登记。

三、排污权交易制度构建的建议

1．注意与原来制度的衔接

排污权交易制度的建立和落实与其他制度紧密项链的，不是一个孤立的制度，排污权交易的可操作性一总量控制为基础，因此，现存的环境影响评价制度，三同时制度的验收大多是就项目论项目，缺乏总量控制指标，排污收费制度大所述也只是浓度超标收费。这些制度就要有一个和排污权交易制度的衔接问题。这就要求排污不仅要符合排放标准，还要满足总量控制指标要求，新建项目需要先申请或购买排污指标。“三同时”验收时，要按验收时的排污状况发放排污许可证，并通过有力的监督保证设施运行[1]。

2．加强政府环境监管工作

排污权交易的实现依赖于政府部门的有效管理。“排污权交易”与“商品交易”是不同的。“商品交易”是以商品的利润为动力。“排污权交易”的动力来自环境保护法，来自环保部门的监督力度，而不在“排污权”本身。污染者之所以要购买排污权，是因为没有排污许可证就不能排污。如果政府无法确定目前排污许可证的分布状况，或者虽然能够确定，但无法制止无证排污，那么排污权交易就根本开展不起来。加强政府对于环境的管理力度是排污权交易市场能够有效进行下去的关键。环境管理机关必须最大程度的减少环境违法现象，如果存在大量的污染环境而不必付出高昂代价的情况下，其他原本遵守规则的污染者也会寻找机会逃避制裁，结果便是排污权交易已不在必要，因为污染者可以以更小的成本实现加大排放量的目的。