限期治理制度的缺陷及完善建议 王昌森* 摘要:我国现行法律对限期治理制度的规定存在诸多缺陷,这主要表现为:限期治理决定权机关不一造成执法混乱;限期治理制度适用范围过窄,有待拓宽;限期治理的期限有待明确化、具体化;没有规定相关机关的跟踪监测职责和缺乏公众参与制度五个方面。对应以上五个方面的缺陷,我们提出了相应的完善建议。 关键词:限期治理制度 缺陷 完善建议 一、限期治理制度概述 限期治理制度是我国环境护领域中的一项基本环境保护制度。根据我国环境保护法律的规定,限期治理制度是指国家法定机关对造成严重污染的企业事业单位以及特定区域的排污设施,限定在一定期限内完成治理任务,达到治理目标的制度。其目的在于强化对现有污染源的污染和区域环境治理力度,改善环境质量状况。[1] 限期治理是我国最早确立的环境法律制度之一,可以说这项制度见证了我国环境保护的发展历程。限期治理的观念首先是在1973年召开的第一次全国环境保护会议上提出的。同年,国家计委在上报国务院的《关于全国环境保护会议情况的报告》中提出:对污染严重的城镇、工矿企业、江河湖泊和海湾,要一个一个地提出具体措施,限期治理好。1978年10月,国家计委、国家经委和国务院环境保护领导小组共同制定并下达了我国第一批限期治理严重污染环境的重点工矿企业名单,同年11月,国务院在批准施行《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》的批文中要求各级政府:“对现有污染,要迅速作出治理规划,分期分批加以解决。” 限期治理上升为环境保护法律制度层面,是在1979年的我国《环境保护法(试行)》中规定的。该法第十七条规定,“在城镇生活居住区、水源保护区、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区和自然保护区,不准建立污染环境的企业、事业单位。已建成的,要限期治理、调整或者搬迁。”第十八条第二款规定,“对于污染环境的废气、废水、废渣,……一时达不到国家标准的要限期治理;逾期达不到国家标准的,要限制企业的生产规模。” 1982年我国颁布的《海洋环境保护法》,对于特殊区域排污口的点源污染作了限期治理制度的规定。随后我国制定的《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》和《固体废物污染防治法》等法律都对这项制度予以了规定。 二、限期治理制度的内容 限期治理制度的内容,包括限期治理的对象、限期治理的决定权归属、限期治理的目标、限期治理的期限等。 (一)限期治理的适用对象 1、造成严重环境污染的污染源 在我国,最先实行的是点源污染的限期治理。《环境保护法》第29条规定,限期治理制度主要适用于严重污染源的治理。此外,《大气污染防治法》、《水污染防治法》等也作了类似的规定。通过这些规定我们可以看出,对于此类污染源的限期治理,必须是造成了“严重污染”才能进行。然而什么样的情况属于“严重污染”,也就是说“严重污染”的标准是什么,我国目前的法律、法规并没有给出具体明确的解答。实践中往往是依据污染物的排放是否对人体健康有严重的影响和危害、是否严重扰民、经济效益是否远远小于环境危害所造成的损失、是否属于有条件治理而不治理等情况,来考虑是否属于严重污染。[1] 2、超标排污的污染源 我国《环境保护法》第18条的规定,在国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内,不得建设污染环境的工业生产设施;建设其他设施,其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施,其污染物排放超过规定的排放标准的,限期治理。因此,对于风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内污染源的治理也要限期治理。 3、超总量排污的限期治理 我国还通过制定特别法,对特殊区域或流域的限期治理作出专门的规定,例如,《淮河流域水污染防治暂行条例》第十三条规定,向淮河流域水体排污的单位超过排污总量指标排污的,由县级以上人民政府责令限期治理。由此我们看出,对某些特殊区域或流域的限期治理,只要超总量排污就可以进行限期治理。 (二)限期治理的决定权归属 1、规定由人民政府决定限期治理 《环境保护法》第29条规定,对造成环境严重污染的企业事业单位,限期治理。中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理,由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理,由市、县人民政府决定。被限期治理的企业事业单位必须如期完成治理任务。第39条规定,对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位……责令停业、关闭,由作出限期治理决定的人民政府决定;责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭,须报国务院批准。 2、明确授权由环保部门决定 2004年修订的《固体废物污染环境防治法》第81条规定:“造成固体废物严重污染环境的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理。”。 有些地方人大还通过颁布地方性法规的形式,授权地方人民政府的环境保护行政主管部门行使限期治理决定权。如《北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例》(1999年修改)第18条规定:“凡在两库一渠水源保护区内排放污染物超过排放标准的,由环境保护管理部门责令其限期治理。” 3、需要配套法规作出专门规定 如2000年修订后的《大气污染防治法》第48条规定:“限期治理的决定权限和违反限期治理要求的行政处罚由国务院规定。”又如1999年修订后的《海洋环境保护法》第12条也规定:“限期治理按照国务院规定的权限决定。”[1] (三)限期治理的目标 限期治理的目标是指通过实施限期治理所要达到的效果。通常情况下,制定限期治理的目标,一般应充分考虑以下几方面的因素:(1)治理项目的类型和污染程度;(2)治理单位筹措资金的能力;(3)治理技术、方案的选择及其可行性等。[1]一般情况下,我们设定限期治理的目标是使污染源排放的污染物达标排放。而对于行业的限期治理,可以规定分期分批逐步使所有的污染源都做到达标排放;对于区域环境的限期治理,则要求达到适用于该地区的环境质量标准。但对于实行总量控制的地区,除浓度目标外,还有总量目标,即要求污染源排放的污染物总量不超过其总量指标。[1]决定的限期治理目标必须实际可行,在实践中还要考虑排污单位的治理资金与治理技术,使治理目标能顺利实现。 (四)限期治理的期限 1996年8月颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》,对限期治理的期限作出了原则性规定,限期治理的期限可视不同情况定为1~3年。考虑到限期治理项目各自差异,排污单位的资金状况和技术情况各不相同,再加上各地区污染情况的不同,因而国务院的该项规定采用了灵活的方式。 三、限期治理制度存在的缺陷 (一)限期治理决定权机关不一造成执法混乱 我国现行法律对于限期治理的决定权规定比较混乱,有的法律规定了由人民政府决定限期治理,而有的法律则明确授权由环保部门决定,还有一些法律规定需要配套法规作出专门规定。限期治理制度决定权机关不一的规定,表明作出限期治理决定的权属的不明确性。对于由人民政府决定限期治理的法律规定,我们觉得很是不妥当。这是因为,现实社会中政府往往偏重于企业的经济效益,而对于环境效益认识不足或者漠视环境效益,在短期利益的驱动下,在主要以GDP作为政绩考核标准的模式下,政府很难痛下决心进行限期治理。政府的这种做法还会导致地方保护主义,导致环境保护部门的职权得不到有效发挥,也会对整个社会公民保护环境的意识产生消极的影响。此外,限期治理不分项目大小,一律由同级政府决定的做法,也严重影响了限期治理制度效率的发挥,导致行政成本的增加。 (二) 限期治理制度适用范围过窄,有待拓宽 在我国,限期治理主要适用于点污染源,而没有将区域性污染源、行业或产业性污染源纳入。而现实中,存在着区域性污染源、行业或产业性污染源。如很多化工厂、小造纸厂、电镀厂等集中在河流两岸,对整个流域的水体造成了严重污染。另外,有些行业本身产生的污染就比较大,那么这个行业或产业达到一定规模,也有可能产生较大的污染。在这种情况下,仍然实行单个污染源的限期治理,而不考虑环境的整体性,不仅不会有效阻止环境恶化的趋势,降低环境执法效率,并且还有可能会导致采取的限期治理措施片面不当,不利于及时、有效地治理污染。[1]因此,在进行限期治理时,应当树立整体观,不能只见树木不见森林,要考察是否出现了区域性污染源、流域性污染源、行业或产业性源。 (三)限期治理的期限有待明确化、具体化 我国《环境保护法》、《大气污染防治法》、《环境噪声防治法》和《水污染防治法》等法虽然规定政府有权对造成严重污染的企事业单位作出限期治理的决定,但没有明确规定有权机关作出限期治理的决定的期限。虽然《国务院关于环境保护若干问题的规定》第4条规定,限期治理视不同情况规定为1—3年,但是这种规定为有权机关提供了极大地自由裁量权,可能会导致环境保护行政主管部门基于利益的考虑,通过多种方式变相延长限期治理期限,从而导致这项制度的功能得不到应有的发挥。即使有权机关作出了限期治理的决定,实践中往往出现被限期治理单位以资金紧张正在筹措、治理技术正在考察、生产合同需要执行等理由,而迟迟不进行治理工程,甚至在限期内肆无忌惮地排放污染。排污单位或个人拖延治理有效期限的行为,使有权机关作出的限期治理决定变成了一纸空文或错过了治理时机,从而加重了对环境的污染。[1] (四)没有规定相关机关的跟踪监测职责 相关机关的跟踪监测职责的履行对于限期治理制度作用的发挥有重要作用,有助于促使限期治理企业谨慎地履行限期治理的义务,达到限期治理的目标。我国现行环境立法虽然明确规定了限期治理制度,但却没有规定相关机关的跟踪监测职责。这就导致企业在限期治理过程中缺少有效的监督。在现实生活中,经常会出现限期治理的企业为了应付相应的检查,在限期治理期间采取一定的措施,等限期治理检查过关后又偷排偷放污染物、偷停治污设施。因而,建立相关的跟踪监测制度,促使限期治理机关不止在限期治理期间谨慎履行义务,在限期治理检查过关后也能负责地、达标地排污显得非常有必要。 (五)缺乏公众参与制度 公众参与制度是环境保护领域一项重要的制度,公众可以通过预期参与(如参与开发建设项目的可行性论证)、过程参与(召开定期的信息发布会以保证公众知情权的实现)、末端参与(“三同时”和限期治理项目验收时的公众参与)来进行环境管理。[1]限期治理的适用必须尊重公众的参与权,限期治理中的公众参与既加强了企业环境保护的社会责任,又不忽视企业的经营权、排污权,有利于调动企业的环保积极性,同时有利于避免适用限期治理过程中权利部门的寻租行为,调动公众环保积极性,降低环境管理的经济成本和取得更好的实施效果。[1]我国现行法律虽然规定了限期治理制度,但在此项制度中并未明确公众的参与权,更未有公众参与的程序的相关规定。 四、限期治理制度的完善建议 (一)将限期治理决定权完全赋予环境保护行政主管部门 现行法律关于限期治理决定权规定的混乱既减损了法律的权威,又降低了执法的效力,造成一系列消极的影响。为此,将限期治理决定权完全赋予适格的机关——环境保护行政主管部门是明智和理性的选择。这是因为,首先,环境保护行政主管部门具有行使限期治理决定权的能力,环境保护行政主管部门作为我国环境保护工作的重要职能部门,其人员和设备的配置能够保证其及时发现问题并正确行使限期治理决定权。其次,环境保护行政主管部门行使限期治理决定权将有助于提高行政效率,有助于随时发现并处理严重的排污单位列,根据法律规定将其列为限期治理的对象,有效地维护预防为主防止结合的原则。最后,将限期治理的决定权赋予环保主管部门,有利于加强上级环保部门对于下级环保部门监督和指导,从而督促下级环保部门及时履行职责,同时也有利于减少同级政府的干扰。 (二)拓宽限期治理的适用对象 在继续保持点污染源限期治理的同时,将区域性污染源、行业或产业性污染源纳入限期治理的范围。近年来,国务院逐渐认识到行业的限期治理和区域环境的限期治理的重要性,颁布了一些行政法规对特殊区域或流域的限期治理作出专门规定,如:《淮河流域水污染防治暂行条例》就规定,向淮河流域水体排污的单位超过排污总量指标排污的,由县级以上人民政府责令限期治理;淮河流域重点排污单位超标排放水污染物的,也要由有关人民政府责令限期治理。这类限期治理要求只要是超标排污,就可以限期治理。从发展趋势上看,限期治理的适用范围有进一步扩展的必要,即只要是排污,不管是否造成严重污染,都可以要求相关单位进行限期治理。但是这一趋势在现行其它法律中没有得到明确规定。 (三)进一步明确限期治理的期限 限期治理视不同情况规定为1—3年的规定虽然具有极大地灵活性,但给环境执法带来了极大的困难。在实践中,国家环境保护部意识到法律对于这个问题规定的混乱, (四)增加有权机关的跟踪监测的义务的规定 我国现行环境保护的法律中虽然规定了限期治理制度,但是并没有规定有权机关的跟踪监测的义务,而跟踪监测对于该制度效率的发挥有着至关重要的作用,有利于环保部门随时掌握限期治理的有关信息,并作出相应的决策。关于这一点,《限期治理管理办法(试行)》第33条规定了部门后续监管,该条指出:“环境保护行政主管部门应当将被解除限期治理的排污单位确定为重点监管对象,并加强监督检查。对被解除限期治理后12个月内再次排放水污染物超标或者超总量的排污单位,应当从重处罚。”这就明确了环保部门限期治理的跟踪监测的义务,督促限期治理单位及时采取治理措施,从而有效地保障了限期治理制度作用的发挥。当然,我们也希望这一规定能在国家立法中得到明确体现。 (五)完善公众参与制度 环境保护公众参与是环境法的一项基本原则,是捍卫公众环境利益的需要。公众参与有利于决策民主化和科学化,有利于对环境违法行为进行有效监督,有利于督促政府部门有效履行职权,保护环境。公众通过预期参与、过程参与和末端参与,从而保证限期治理制度效率的充分发挥。因此,完善公众参与制度对于限期治理制度作用的发挥有重要意义。 参考文献: [1]徐祥民.环境与资源保护法学[M].北京:科学出版社,2008. 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