陳衍

       空气污染和海港保护是香港近年来有关环境保护的两大热门课题，而围绕着这两个课题亦产生了一系列的诉讼，本文便是从香港法院目前的两个重大判决分析司法界的取态，以及法律对此等环保课题所发挥的作用。

海港保护

       首先是海港保护方面，政府近年来计划于维多利亚港进行的填海工程，一直都惹来不少争议；而香港于1997年便就此通过了《保护海港条例》。该条例是藉着设定一个不准在海港内进行填海工程的推定，以达致保护和保存海港的目的。2003年2月，保护海港协会根据该条例针对城市规划委员会就湾仔填海计划所作出的决定申请司法复核，并于高等法院一审时获得胜诉[①]；而该案亦因其对公众的重要性以及本身的迫切性罕见地交由终审法院直接作出终审裁决[②]。

       终审法院的判决书[③]对《保护海港条例》作出正确的诠释，其中裁定，针对填海工程的推定只有在确定填海有凌驾性的公众需要时才可被推翻。终审法院将之称为「凌驾性公众需要测试」。「凌驾性公众需要」的「公众需要」包括了社群的经济、环境和社会需要；只有是当前迫切的需要，才能具备凌驾保护及保存海港的强烈公众需要的必要条件，并被视为凌驾性需要；而除填海之外，如果还有另一合理解决方法，就不能把填海工程说成有凌驾性需要。就此，所有情况都应该一并予以考虑，包括其它解决方法对经济、环境和社会方面所会造成的影响，以及所需的时间和引致的延误；而所建议的工程填海范围，亦不应超越凌驾性需要所要求的最低限度。终审法院同时指出，在通过填海建议时，决策人所具有的资料必须有力和令人信服，以确定填海符合「凌驾性公众需要的测试」的准则。据此，终审法院裁定，城规会对《保护海港条例》所用的诠释方式犯了法律上的错误，后者对湾仔填海工程所作的决定须予以撤销，而有关问题亦须发回城规会依法重新考虑。

       终审法院的判决无论从司法或环境保护方面看来都是意义重大的。在此一诉讼中，法院所针对的并不是一般个人、商业机构的污染行为，而是根据法例行使公共权力的城规会这一法定组织。保护海港协会以司法复核的法律手段介入了政府于环璄政策方面的决定，发挥了以司法监察公共行政的作用，在司法和环境保护方面都是一次重要的胜利。此一案例亦显示出环境保护不但应从良好的立法开始，同时亦有赖于司法有效的执行。从判决书本身的内容来看，亦再一次确立了《保护海港条例》赋予维多利亚港作为香港人的特别公有资产和天然财产的地位。维多利亚港一直都以其水深港阔而被香港人引以为傲；可惜，由于不断的填海造地以应付发展需求，海港的面积已日益减少，九龙半岛跟香港岛之间的距离也越来越小。这不单为海港的景观带来不可逆转的损害，大大减低香港作为国际旅游城市的吸引力，而且不少学者也指出填海工程将对维港海水的质素、天然生态系统以至两岸的空气流通及城市的空气质素造成不良影响[④]。由此看来，藉立法以赋予维港特殊地位是有其道理的，而盲目的发展亦不应是抹杀香港宝贵海港资源的借口。终审法院于判决书中提出的「凌驾性公众需要测试」这一严谨的标准正正符合了上述的现实考虑，同时亦是对可持续发展原则的确认。

       在这一案例中，法律为监察政府的运作，保护本港天然海港资源的社会需要提供了服务，而终审法院的取态亦是先进的，其判决值得支持。

空气污染

       香港的空气质素一直为人诟病，而空气污染亦一向是社会大众所关注的问题。虽然香港有关空气污染的主要法例《空气污染管制条例》已制定了一段很长时间，空气质素仍然徘徊于使人担忧的水平。2007年3月，另一环保关注组织清新空气基金会向高等法院申请许可以寻求司法复核及声明，指本港的《基本法》及《人权法案条例》委予香港政府保障市民免受空气污染影响的责任，而有关责任涵盖市民的健康和香港的经济，但本港现行有关空气质素的法例及政策却违反或抵触了《基本法》及国际人权法赋予香港政府的法律责任[⑤]。

       高等法院原讼法庭在2007年7月26日颁下了判决书[⑥]，拒绝了清新空气基金会的申请。其中虽然承然申请所提出的是涉及社会大众的重大议题，但却指出改善空气质素乃政策问题，而该司法复核申请实际上寻求的是政策得失的复核，而非法律上的争议，因此不应以司法程序解决。

       高等法院在此一判决中的取态是保守及审慎的，为自身的司法管辖权定下清晰的界限：普通法系的法院于司法复核中要处理的应是法律争议上的问题，而不是公共行政机关政策上的得失。清新空气基金会的申请中虽然指出了不少政府在管制空气质素的政策上的失误，但对这些失误作出复核却并非法院司法职权范围以内的事。对比起上面提到的保护海港一案，保护海港协会所针对的是城规会在应用《保护海港条例》时所作出的错误诠释，两案的差异是显而易见的。笔者认为，即使现行有关本港空气质素的法例及政策有可能违反了《基本法》及国际人权法赋予香港政府的法律责任，但提出此等司法复核时的着眼点却不应是政策上的得失，而是政府在作出这些决定时是否犯有法律上或在法院司法管辖权内可作出复核的错误。由于此一失误而导致该案不能进入司法复核的程序，是值得可惜的。虽然如此，此案仍对香港政府在处理空气污染问题方面的行政决策敲响了警号。

结论

       法院最近就海港保护及空气污染两案所作的判决，均显示环境保护在香港越来越受重视，而环保关注组织以司法复核作为监察政府行政的手段亦变得越来越普遍。因此，政府及其它公共行政机构应特别注意计划的工程，以至其政策对环境造成的影响。这对于香港的环境保护和可持续性发展来说，是有百利而无一害的。