Analysis of Public Participation Element of Town Planning System and Relevant Legislations of Hong Kong Special Administration Region

              周　珂：     中国人民大学法学院教授、博士生导师

              黄国恩：     中国人民大学法学院法学博士研究生

                                   香港特别行政区黄大仙区委任区议员

                                   法学硕士、香港及英国律师

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摘要：香港的城市规划是一项引导和管制特区土地发展及其用途的工作。香港地少人多，土地资源十分珍贵，如果没有一个好的城市规划制度及法规，香港特区土地的发展以至整个特区的经济发展将没有今日的成就。可见，城市规划制度及相关法规对香港特区发展的重要性。在详细检视香港的城市规划制度和相关法规后，我们可以看出香港城市规划制度里有很浓厚的公众参与色彩，给予公众参与使香港整个城市规划制度有着高透明度、公平、公正、公开的特点，这是我们城市规划制度成功的一个重要元素。本文将对香港的城市规划制度中的公众参与元素作出分析。

关键词：城市规划　公众参与

       由于香港特区的土地匮乏，土地是香港珍贵的天然资源，而香港的城市规划则是一项引导和管制土地发展及用途的工作，其目的是促进社区的卫生、安全、便利及一般福利，并为市民缔造一个组织更完善、效率更高和称心的居住和工作环境，因此，城市规划是一项非常重要的工作。

       城市规划委员会（Town Planning Board）（「城规会」）是香港城市规划制度中的一个法定机构，它是根据《城市规划条例》（Town Planning Ordinance）[1]第２条成立的，职责包括制定法定图则（即分区计划大网图及发展审批地区图），以及处理规划申请，促进社区的卫生、安全、便利及一般福利[2]，规划署是城规会的执行机构，是香港特区政府的一个行政部门，负责制订、监管及检讨规划图则、规划政策和与建设实体环境有关的计划，并处理全港及地区两个不同层面有关规划的一切事宜。在拟备草图时如委员会认为有需要的，可对任何建筑物的占用者或任何场地的使用者进行普查，得取有关的数据及资料，以帮助规划工作的进行。

       城市规划委员会的主席是发展局常任秘书长（规划及地政），成员包括有5名官方代表（即规划署署长、运输及房屋局副秘书长、民政事务署署长、环保署署长、地政总署署长或他们的代表），以及30名非官方成员，他们来自社会各个不同的专业与阶层，有律师、会计师、工程师、规划师、地产发展商、银行家等，代表不同的利益及意见，在城规会中对香港的发展规划发挥积极的作用。委员皆要向委员会申报利益，以免在规划审批中出现个人利益冲突的情况，避免贪污腐败的情况出现。在城规会官方代表中，大家可以看到在规划进行中，除了专业的规划部门代表外，还有民政、环保、地政和运输及房屋局等特区政府的部门代表参予。

       在一个地区规划的时侯，将会涉及很多人的利益，包括住户、商户及不同的利益集团，此时民政事务总署是有必要介入及作适当的沟通，有需要时可能还要作出调停。另外，发展的时侯，相关的环保及运输配套，交通、人流、环境等问题在规划其中就要有详细的考虑与照顾，否则，将来的区域交通负荷、环境等问题就会难以应付。这样运输及房屋局与环保署就有必要在规划阶段给予意见。最后，规划发展也会涉及土地回收及用途等问题，这样地政总署的意见就必不可少了。

       现时，香港城市规划制度中有三种法定图则：即

(1)     分区计划大纲图（Outline Zoning Plan, OZP）〔按《城市规划条例》拟定〕

(2)     发展审批地区图（Development Permission Area Plan, DPA Plan）〔按《城市规划条例》拟定〕

(3)     市区重建局发展计划图（Development Scheme Plan, DSP）〔按《市区重建局条例》（Urban Renewal Authority Ordinance）[3]及《城市规划条例》制定〕

特区政府通过这些法定图将不同规划的土地划作不同地带，理论上，每一个规划区有一张分区计划大纲图，但市区以外的地区，一般会拟定发展审批地区图，有效期为３年，但在有效期届满前，城规会必须为该地区拟备分区计划大纲图以取代发展审批地区图。除土地用途外和可以建什幺建筑物外，法定图还会包括有关地带的发展限制，例如最高整体总楼面面积、单位数目、高度或地积比率限制等。所有法定图都会不定期作出修订，新图则及修订图则均须经过公开的草图制订程序后给行政长官会同行政会议核准。

       按《城市规划条例》，城规会在规划草图草议（包括新图则、核准图的修订或草图的修订），都会给公众展示[4]，为期两个月，任何人均可在这个展示期内，向委员会就草图作出申述（可提出支持或反对的意见），申述作出后，同样地会给与公众查阅[5]。在申述供公众查阅的首三个星期内，任何人士均可就申述提出支持或反对的意见。然后，城规会会举行聆讯，以考虑所有就草图提出的申述和意见，提出申述或意见的人，均可出席聆讯及在聆讯中就申述和意见陈词。聆讯后，城规会会决定是否顺应申述对草图作出修订，如果没有修订，草图将呈交行政长官会同行政会议[6]核准，如果城规会建议作出修订，建议修订将作出公布，为期三星期，任何人可作进一步申述，如有反对的进一步申述，将会有进一步的聆讯，以决定是按原建议修订或采纳已再作修改的建议修订来修订草图。如果没有接到反对的申述，则不会再举行进一步聆讯，城规会会按建议修订原草图，最后草图交行政长官会同行政会议核准。可以看出草图的制订程序是依法律经过充份的讨论及公众参与给予申述意见，过程经展示、申述、提意见、聆讯，过程完全公开透明，最后才交行政长官会同行政会议核准，过程中会涉及相关利益者的反对申述及意见，城规会要以聆讯方式听取及考虑其申述、决定修订与否，但除了相关利益者外，其实任何人士均可申述及提出意见，显示香港规划制度中充份给予公众人士参予的权利和机会。

       公众参与在香港城市规划制度及相关法规中的体现有以下几个方面：

       首先，作为香港城市规划大脑的最高规划机构的城规会是按《城市规划条例》成立的，其组成的成员，除了5名官方代表外，其余30名非官方成员皆为公众人士，来自社会各个不同的专业与阶层，这可是一个最高规格的公众参与，香港的城市规划主要由这些公众人士去决定，城规会成员以其专业知识及经验给予政府意见及协助作出规划决策，这些人士皆由香港行政长官委任，行政长官会按个别人士的专业背景及经验作出委任，务求社会各主要利益阶层及专业均有参与决策的机会，让他们能在城规会中给予政府意见及帮助制定规划政策。

       其次，在制定规划决策时，特别是草图草议阶段，按法律的要求，草图要公开给全港市民展示，任何公众人士，皆可对草图作出申述意见，可以是支持，可以是反对，城规会会举行聆讯以决定是否依公众人士提出的意见对草图作出修改或维持原判，可以看出，规划草图是经法定程序，经过充份的讨论及让公众人士参与提供意见，最后才由行政长官会同行政会议核准，这是香港规划制度中另一个公众能参与规划的机会，如果，公众人士对于城规会的决定有所异议，他们可以根据法律向城市规划上诉委员会申诉，甚至对城规会的决定进行司法复核程序，由法庭依法作出裁决。

       以上的公众参与过程是依法律规定执行的，完全受到法律的保障，这是香港城市规划的一个特色，另外，除了法律的保障外，香港特区政府自身政策的配合也不可或决，规划署（城规会的执行部门）有专门的网页给公众查阅相关的规划信息，另外，它亦编制了一本《香港规划标准与准则》，列明政府厘定各类土地用途和设施的规模、位置要求及地盘规定的准则，内容包括了住宅发展密度、社区设施、康乐、休憩用地及绿化、工业用地、零售设施、公用设施、运输设施、环境、自然保育及文物保护、城市设计指引及其它规划标准与准则等。这本准则除了供规划署使用外，内容完全公开，让市民知道特区的规划标准，市民很容易就能知悉政府的规划有没有按标准办事，这样的信息公开，很好地促进了民众监督政府的功能，相应地，政府亦会谨慎行事，一切皆会依法律及程序办事，这些措施再配合法律对公众参与的保障，使得香港的规划制度变得非常公开透明，让香港的土地发展与规划在一个公平公正公开的情况下健康地发展。因此，香港的规划制度中公众参与元素有其给国内借鉴的地方，公开透明的制度有助压止贪污及不公平的现象，公开信息及加强公众参与有助民众监督政府的决策及改善政府的形象，符合国家以人为本、施政为民的科学发展观策略。