周珂 徐岭 潘文军*

２００９年８月２７日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》，第四部分提出加强应对气候变化的法治建设，“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障。”应对气候变化立法是近年来国际上的一个新领域，也是我国法治建设的一个新事物，关系到我国环境保护和经济建设的全局，也关系到我国参与全球应对气候变化的立场和行动方案。哥本哈根联合国气候变化框架公约第15次缔约方大会在即，研究和落实全国人大提出的这一法治建设任务具有重要和迫切的意义。

一、国际法依据及国际比较

根据《气候变化框架公约》和《京都议定书》的规定，我国属于非附件一国家，不承担量化的温室气体的排放控制义务。根据“共同但有区别的责任原则”的要求，我国承担一些与本国国情相符的国际义务，这些义务集中体现在《气候变化框架公约》第四条第一款所规定的一般性承诺中。该款规定所有缔约方，考虑到它们共同但有区别的责任，以及各自具体的国家和区域发展优先顺序、目标和情况，规定了若干应做到的事项，其中直接涉及法律的规定是：“(h)促进和合作进行关于气候系统和气候变化以及关于各种应对战略所带来的经济和社会后果的科学、技术、工艺、社会经济和法律方面的有关信息的充分、公开和迅速的交流；(i)促进和合作进行与气候变化有关的教育、培训和提高公众意识的工作，并鼓励人们对这个过程最广泛参与，包括鼓励各种非政府组织的参与；”发达国家减排属于强制义务，在法律上有更高的要求。

气候变化谈判三大集团及其代表性国家在有关的法治建设方面主要特征是：

（一）美国：重实效，蓄势强

美国的做法可概括为：以我为主，注重经济，覆盖广泛，蓄势慎发。值得我们认真对待和借鉴。

美国目前在联邦法律层面上还未在气候变化上有专门性立法，但2007年以来一系列的国家议案已经提出，主要有：《气候责任和创新法案》（2007年1月12日提出），《全球变暖污染控制法案》（2007年1月16日提出），《气候责任法》（2007年1月22日提出），《减缓全球变化法案》（2007年2月1日提出），《安全气候法案》（2007年3月20日提出），《低碳经济法案》（2007年7月11日提出），《美国气候安全法案》（2007年10月18日提出）昭示着：美国正在迈向气候变化的联邦立法。[1]尤其是2007年10月提出的《美国气候安全法案》，包含全部六种温室气体，运用科技手段、经济手段、外交手段进行非常综合的管理控制。今年六月美国国会以微弱多数（219票赞成216票反对）通过了《清洁能源与安全法案》，今年11月5日参议院环境和公共工程委员会最终以十一票赞成、一票反对（七名共和党成员集体抵制并缺席投票）的结果通过了这项法案。

美国把应对气候变化与提振经济结合起来。美国将发展绿色能源、增加就业等短期政策与经济转型、提高竞争力等长期政策有机结合。美国推出气候法案，是奥巴马上台后倡导绿色经济的一部分。奥巴马曾提出：“美国要么继续做全球最大的石油进口国，要么成为世界上最大的清洁能源技术出口国”。[2]

美国的情况表明，气候变化无论是在国内还是在国际，都是复杂的博弈，充满变数，一步走错，满盘皆输，作为大国更要慎重对待。法律是最高强制力规范，一经制定实施，便具有较强的稳定性，更要持科学严谨的态度。

（二）欧盟：覆盖广，重立法

2000年6月，欧洲委员会发布了欧洲气候变化计划。该计划覆盖了所有与温室气体排放控制有关的利害关系方，其工作内容包括在温室气体排放控制的政策和措施方面的预备工作的合作。为实施该计划，欧洲委员会推出了一系列新政策和措施，欧洲通讯(COM(2000)88/7)附件三列举了8个领域的(32项)政策和措施：l.能源供应；2.企业部门；3.在国内和第三产业的能耗；4.运输领域的能耗；5.运输政策和基础设施；6.废弃物；7.科学研究；8.国际合作。[3]欧盟还建立了指导委员会，该委员会负责欧洲气候变化计划的全面管理和协调。迄今，指导委员会已经组建了七个工作组，涉及下述领域：能源供应；能源消费；交通；工业；科研；《京都议定书》的三机制；农业。[4]

欧洲委员会的规划是欧盟温室气体排放控制政策的重要组成部分。目前，两项主要的欧洲经济共同体规划促进了欧盟温室气体排放控制政策和立法框架的发展。第一项规划是《关于积极的能源效率的特别行动规划》(SAVE)。第二项规划是“促进可再生能源发展规划”(ALTENE)。欧盟根据SAVE和ALTENER规划制定了大量的提高能源效率的立法文件，如理事会《关于锅炉能源效率的92/42指令》[5]、《关于家用电器能源效率的96/57尼C指令》[6]、《关于一体化污染防治的96/61尼C指令》。2001年9月，欧盟理事会通过了《关于促进可再生能源电力发展法令》。该法令是欧盟促进可再生能源发展战略的重要组成部分，也是欧盟为履行《京都议定书》的承诺所迈出的重要一步。该法令重申了欧盟实现可再生能源占能源总消费12%的目标，还要求到2010年，实现可再生能源电力份额占欧盟总电力消费的22%的目标。为了实现这一目标，该法令确立了一些新的鼓励可再生能源电力发展的机制。引进碳税和能源税是欧盟应对气候变化政策与立法高调趋势，尽管内部还有不同认识，但已在国际上产生重大影响，特别是对环境与贸易这一敏感而复杂的问题增加了变数。此外，欧盟在削减议定书所要求控制的其他温室气体方面还通过了一些初步的动议。例如，为控制氧化亚氮排放提出的《有关欧盟气候变化的后京都战略的通报》中，提出了若干减排建议；又如，氢氟碳化物(HFCs)、全氟化碳(PFCs)和六氟化硫(SF₆)是另一组议定书要求控制的温室气体。关于F类气体，委员会启动了ECOFYS研究。该项研究报告于1999年4月发布，确定了控制F类气体的范围和削减F类气体的障碍，并提出了相应的政策方案。

（三）印度：讲权利，重政策

近年来，印度经济保持了高速发展，其经济增产需要大量的能源做支持。目前，印度是温室气体的第五大排放国——其排放还在增加。[7]印度强调在温室气体减排方面，发达国家应当承担历史责任、主要责任，强调应为发达国家制定较为严格的目标。印度认为，作为一个贫困的发展中国家，印度的人均碳排放为美国的二十分之一、欧洲的十分之一，其当务之急是发展经济。印度不能放弃“发展的权利”；任何减排都必须得到补偿；对于气候变化问题，更富有的国家有更大的历史责任，它们必须首先为其付出代价。[8]

自1990年参与国际气候变化谈判以来，印度在国际气候变化谈判中的立场是连续性和发展的结合。最为显著的特点是保持了六个不变：1.积极参与国际气候变化谈判的立场不变；2.坚持共同但有区别的责任原则不变；3.坚持发展优先的政策不变；4.坚持人均排放标准不变，《印度应对气候变化国家方案》坚持了这一观点；5.坚持发达国家应向发展中国家提供资金和技术的立场不辨；6.坚持不承诺量化减排的立场不变。在国际气候变化的谈判中没有一个国家的政策和立场是一成不变的，印度也不例外。1.从发展优先忽视气候变化，转变为发展优先兼顾气候变化；2.从只讲有区别的责任转变为兼顾共同的责任；3.从反对三个灵活机制转变为支持三个灵活机制；4.从对适应气候变化问题的忽视转变为重视。

印度推崇应更多地利用CDM机制来减少各种温室气体的排放，把可再生能源发展作为印度对抗气候变化的核心战略。印度目前是通过CDM减少温室气体排放最活跃的国家之一，截至2007年3月份，印度共有204个减排项目被CDM执行委员会正式批准为CDM项目，占全球项目总量的34.6﹪，每年实现的减排量占所有CDM减排量的16.17﹪。[9]世界银行2006年12月份宣称，印度在应对气候变化问题上已经领先于其他的发展中国家，因为它已经启动了很多相应的发展项目。[10]

与印度一样，巴西和其他主要发展中国家目前在气候变化应对的规范类型上，也主要是在有关国际公约的框架下国内以政策规范配合为主，在立法上并不急于出台。

二、我国应对气候变化法治建设应注意的问题

《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》对于我国应对气候变化法治建设提出的总体要求是：“按照积极应对气候变化的总体要求，严格执行节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法、森林法、草原法等相关法律法规，依法推进我国应对气候变化工作。要把应对气候变化方面的工作作为人大监督工作的重点之一，加强对有关法律实施情况的监督检查，保证法律法规的有效实施。”根据有关国际公约的规定，借鉴国外的做法，结合我国的实际，目前我国在应对气候变化法治建设上应注意以下问题：

（一）符合我国国情

气候变化问题既是全球性问题，各国的实际情况又有所不同，包括气候变化的影响和经济发达程度及有关国际公约规定的义务都有明显的差异。

我国是个自然灾害较频繁的国家，气候变化对我国的影响必然是加剧自然灾害，中国《气候变化国家评估报告》把气候变化对中国的危害主要概括为三方面：

一是温度变化：近100年来中国年地表平均气温明显增加。升温幅度约为0.5-0.8℃，比同期全球平均值（0.6℃±0.2℃）略强。

二是降水变化：近100年和近50年中国年降水量变化趋势不显著，但年代际波动较大。华北、西北东部、东北南部等地区年降水量出现下降趋势。

三是其他要素变化：近50年中国的日照时间、水面蒸发量、近地面平均风速、总云量均呈显著减少趋势。华北和东北地区干旱趋重，长江中下游流域和东南地区洪涝加重。

中国是发展中国家，同时又是大国，温室气体排放占全球较大的份额。

以上国情是我国在进行相关立法时必须首先考虑的问题。

（二）维护核心利益

　　国家环境利益中的核心利益必须坚决维护，这个核心利益主要表现为近年来各国尤其是美国强调的国家环境安全的利益。在我国，国家环境安全主要表现为防止自然灾害等环境问题所造成的社会动荡，而与气候变化关联最紧密的自然灾害主要表现为碳循环异常导致的水循环异常进而导致的旱涝灾害及水土流失问题。此外，在气候变化问题上，印度提出的“不能放弃发展的权利、任何减排都必须得到补偿”一定程度上代表了发展中国家的核心利益，我国应当支持和坚持。以上核心利益在相关政策和立法的制定上应当充分体现。

（三）紧密结合经济

气候变化问题把环境问题与经济问题空前紧密地结合到一起。

首先，气候变化问题实际上也是经济利益的博弈。美国是公开地把气候变化问题与经济问题紧密联系在一起，欧洲是利用气候变化问题不动声色地维护有利于发达国家的国际经济秩序。国内和国际利益集团的博弈性在政策和立法的制定上要充分考虑，特别是我国环境保护行政主导体制下，要防止迷信行政推动。

其次，应对气候变化带来的低碳经济、绿色经济将有效地促进经济转型，增加就业，提升经济竞争力。我国以往与外国签订的双边环境保护条约包括涉及气候变化合作的条约，很少涉及经济的发展，使这些双边条约缺乏活力，形同虚设。事实上，我国气候变化应对国内政策和法律规定大部分也缺乏经济考量。奥巴马访华签订的中美联合声明中有关气候变化、能源和环保的内容较好地把二者结合在一起，我国今后无论在国内立法和对外签约上都必须更加重视气候变化问题中的经济因素。

（四）注重优先领域

　　我国应对气候变化法治建设应当紧密结合我国的国情，不宜也不能象欧盟那样全面铺开、高调立法，或者象美国那样一飞冲天、一鸣惊人。要明确我国的优先行动领域，按部就班地循序渐进。按重要性程度，笔者主张的排序为：节能减排；防灾减灾；新能源与绿色经济；水利与农业；增汇与CDM机制特别是碳汇交易；其他。

（五）立法公开显示

我国相关的法律领域应当在立法上公开显示应对气候变化的宣示与功能，这不仅是有关国际公约规定的义务，而且对于国内相关政策与法律的制定具有重要的意义，对于执法、守法和司法同样是至关重要的。更重要的是这也是增强国际交流进而获得发达国家资金与技术支持的前提。这些法律领域可分为两类：

第一类是专门的立法，包括已经制订的有：循环经济促进法、清洁生产促进法、煤炭法、节约能源法、可再生能源法、电力法。正在起草包括应当论证储备的立法有：能源基本法、建筑节能条例、汽车节能条例、新能源立法、碳税法、碳交易法等。此外，民事立法中应当增加鼓励绿色消费的规定。

第二类是相关领域的立法，包括已经制订的有：环境保护法、环境影响评价法、大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染防治法、海洋环境保护法、土地法与水土保持法、森林法（包括野生动物保护法、野生植物保护条例等）、气象法、水法、自然灾害防治法、农业法、草原法；需要新增的有湿地法；生态安全法和生态补偿法；自然保护区法等。此外，针对发达国家屡屡扬言的碳关税制裁，我国对外贸易法中要有应对绿色贸易壁垒的立法论证和储备。

（六）加强环境教育

　　一方面要加大气候变化教育与宣传力度。重视环境与气候变化领域的教育、宣传与公众意识的提高。另一方面要抓紧制订《环境教育法》，并将应对气候变化的内容在该法中明文规定。