周珂 *

摘要   北京奥运会实现了中国申奥时有关环境保护的承诺。立足于生态理念是北京奥运大气环境保障措施取得成功的思想基础，政府主导、企业配合、全民参与的协作模式是措施成功的保障，区域合作是措施成功的创新性机制。奥运会对中国特别是北京市和周边省份产生了深远的影响。奥运精神、理念、措施特别是大气质量保障措施已经在中国发挥长效的、稳定的作用。中国目前大力开展的节能减排、绿色经济、气候变化应对和低碳经济等方面的法治建设在相当大的程度上也得益于以大气质量保障为核心内容的奥运法治实践。

关键词  北京奥运会 环境保护 大气质量 法律

一、承诺与挑战

2001年北京申奥成功时，中国政府对奥运空气质量作出以下承诺：“政府认为空气质量是一个重要的健康和环境问题，每天对二氧化硫、一氧化碳、二氧化氮及悬浮颗粒物进行监测。2008年奥运会期间，北京将会有良好的空气质量，达到国家标准和世界卫生组织指导值。同时，北京市政府将继续致力于提高全年的空气质量。”

实现这一承诺面临严峻的挑战是，当时北京市的空气质量并不理想，而经济却保持高速增长。在北京筹备奥运会的七年中，北京市的GDP年均增长12%，2008年达10488亿元，七年内增长近1倍；全市常住人口增加270万，年均增长6%以上，2008年达到1695万；能源消费总量年均增长6%以上，2008年约达6550万吨标准煤，总共增加50%以上；机动车保有量年均增长10%以上，2008年达350万辆，增长近1倍；城市建设开复工面积年均增长10%以上，2008年超过1亿平方米，增长近一倍。[①]

面对这个挑战，北京市政府认真贯彻落实科学发展观和“绿色奥运”理念，紧紧围绕“新北京、新奥运”战略构想，以改善大气环境质量和兑现申奥环保承诺为目标，实施了持续的和强有力的政策与法律措施，大气环境持续和稳定地得到改善。大气污染物排放总量连续下降，空气质量状况持续好转，为奥运会提供了洁净的大气环境。

2008年，北京市大气中主要污染物二氧化硫、一氧化碳、二氧化氮和可吸入颗粒物年均浓度分别比1998年下降了70%、58%、34%、32%，达到了国家标准。[②]污染物排放总量大幅下降带来了大气环境质量连年改善，申奥空气质量承诺全部兑现。2007年与2000年相比，北京市空气质量二级和好于二级天数由48.4%增加到67.4%，提高了19个百分点；2008年，北京市空气质量二级和好于二级天数由1998年的100天增加到2008年的274天，达标率增长了48个百分点；四级以上中重度污染天数从1998年的141天降低到2008年的8天。[③]

奥运会期间，空气质量全面达标，大气中主要污染物浓度比2007同期下降50%左右，为十年来同期最好水平，达到世界发达城市水平，圆满兑现申奥环境保护承诺。奥运赛事（8月8～24日）进行的17天中，10天为一级（优），7天为二级（良）；残奥会（9月6～17日）12天中，2天为一级（优），10天为二级（良）。奥运会期间，大气中的二氧化硫、可吸入颗粒物、一氧化碳和二氧化氮的浓度分别为0.008、0.057、0.8和0.023毫克/立方米，比去年同期分别下降了46.7%、53.7%、42.9%、57.4；残奥会期间，大气中的二氧化硫、可吸入颗粒物、一氧化碳和二氧化氮的浓度分别为0.012、0.071、1.0和0.034毫克/立方米，比去年同期分别下降了47.8%、57.2%、44.1%、53.4。[④]同时，中国科学院对美国Aura-OMI卫星遥感数据解析表明，相比2005～2007年同期，北京地区二氧化氮浓度奥运会期间下降49.4%，残奥会期间下降38.4%。美国宇航局（NASA）网站发布了戈达德空间飞行中心科学家亚当·维兰德的文章，证实NASA最新卫星观测资料显示，奥运期间北京市二氧化氮浓度下降近50%，一氧化碳下降20%左右。[⑤]

在空气质量监测方面，北京市建成了技术先进、数据可靠、覆盖全市范围的空气质量自动监测系统。该系统由一个中心控制室、27个空气质量自动监测子站、计算机数据处理和质量保障系统组成。奥运期间，又增设了奥运场馆周边监测站。各监测子站24小时连续自动监测二氧化硫、一氧化碳、二氧化氮和可吸入颗粒物等空气污染物浓度，能够全面、及时、准确地反映全市空气质量状况，并将监测信息通过新闻媒体向社会公布。

联合国副秘书长兼联合国环境规划署执行主任阿齐姆·施泰纳表示，北京在改善环境方面取得了巨大成绩，空气质量超过了北京为自己设定的标准。[⑥]2009年2月，联合国环境规划署（UNEP）发布了《北京2008奥运会环境独立评估》报告，指出北京成功履行并超越了其作出的“绿色奥运”承诺，为北京、中国、奥运会和世界留下了丰厚的环境遗产。[⑦]2009年3月，在国际奥委会和UNEP联合举办的第8届世界体育与环境大会上，北京获得了国际奥委会首次颁发的体育与环境奖。[⑧]

二、主要法律措施

加强大气环境保护对公众来说既带来利益，也意味着更多的限制，需要科学和严谨的法律措施。北京市成立了“奥运大气环境质量保障法律专家组”，成员包括法理学、宪法和行政法学、立法学、环境法学的著名学者。专家组召开了多次专题研讨会，从法理上论证措施的适法性，从效率上论证措施的科学性和可行性，为政策和立法提供依据。北京市还委托一些高等院校承担了专项课题研究，这些项目的研究过程中大量参考借鉴了国外先进的法律制度，特别是美国的《清洁空气法》。

北京奥运会借鉴了洛杉矶、亚特兰大、悉尼、雅典等奥运会举办城市的通行做法，在北京奥运会期间采取部分机动车限行、部分工业企业停产和限产等大气污染控制临时措施。2007年7月27日，北京市人大常委会通过了具有地方法规性质的《北京市人民代表大会常务委员会关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法制环境建设的决议》，授权市政府在奥运会筹备和举办期间，在不与宪法、法律相抵触的前提下，采取措施保障大气环境质量的改善。这为一系列奥运空气质量保障措施的制定和实施提供了法律依据。

这些措施也辐射到北京周边地区。2007年10月，国务院批准了由环境保护部和北京、天津、河北、山西、内蒙古和山东6省区市共同制定的《第29届奥运会北京空气质量保障措施》（以下简称《保障措施》）。此后，6省区市政府以及其他一些地方政府先后制定并发布了相关实施方案的地方规章。

除限行、限产外，在控制燃煤污染、机动车污染、工业污染、扬尘污染、大气环境管理、应急措施等方面，《保障措施》也规定了严格的污染治理和临时减排法律措施。

区域合作方面

1.成立了奥运空气质量保障区域协调机构

2006年11月，经国务院批准，成立了“北京2008年奥运会空气质量保障工作协调小组”，由北京市政府与国家环保部牵头，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东等相邻省区市参加。该机构根据科研结果，结合各地区实际情况，制定了可操作的污染控制措施，最终形成了《第29届奥运会北京空气质量保障措施》。该措施上报国务院后，于2007年10月被批准。

2.区域空气质量监测与信息共享措施

为全面、及时、准确反应奥运会期间空气质量状况和指导各项污染控制措施的实施，北京市加强控制质量检测和信息发布工作，建立区域污染监测和预警体系，并与周边省、区、市实施空气质量监测数据通报、预警和信息共享机制，掌握区域污染传输与演变过程，为污染分析提供支撑。

3.区域限批措施

北京市对未完成污染物减排任务的地区和单位，环保部门限制审批其新增污染物排放的建设项目。为保证施工安全，凡在2008年7月20日前不能完成土石方工程、基坑安全防护和防汛准备的项目，建设行政主管部门不予批准开工建设。

三、区域合作是奥运措施成功的创新性机制

北京奥运会大气环境保障措施在遵循正义、公平、安全、秩序、民主、效率等传统法治理念的基础上，基于对自然规律的尊重和对人与自然环境和谐的追求，从奥运大气环境保护的实际需要出发，吸取了生态理念作为奥运空气保障法律措施的指导思想。

北京奥运大气质量法律措施克服了以往中国立法上严格按行政区划为立法管辖范围的作法，拓展了相关省市联动法治的新机制，“把一个具有跨界性质的污染物从属地管理过渡到区域管理”，制定了体现生态理念的“区域管理”政策文件，即：《第29届奥运会北京空气质量保障措施》。在起草《保障措施》时，山东省是否该纳入到措施范围内、周边城市对北京影响程度的排序问题，还曾一度引起专家的争论。但是，通过研究发现：山东的工业增长非常迅速，电力发展尤其快速。经过测算，山东对北京的大气环境还是有影响的。[⑨]所以，最终也将山东纳入“保障措施”之中。

奥运空气保障法律措施采取区域合作的物质基础是生态系统的整体性。奥运空气保障法律措施在大气环境污染控制中打破传统的按照行政区域控制的模式，实行在与环境因素本身生态系统相关联的区域进行集中统一控制的法律规范。也就是说，划分奥运空气保障区域的标准，不是传统的行政区域，而是按照环境因素本身相关的生态差异性，按照环境因子的自然属性划分控制区域。这是生态理念的生动体现。

北京地区大气环境受到华北地区排放污染物源强的影响。[⑩]课题组的研究表明：华北地区夏季主要以东南风和西南风为主，具有明显的可吸入颗粒物和臭氧输送带，周边地区污染排放对北京的空气质量产生一定的影响，因此，北京和周边地区需要共同加强大气污染的控制。这可以通过奥运前后北京大气环境变化来进行说明，在奥运会之前，实施了一个北京奥运测试赛，期间对机动车单双号限行，空气质量明显改善，但是臭氧浓度并没有下降；北京奥运会期间，实行了包括河北，天津的在内的、力度非常大的机动车限行，同时加大工业污染源的治理，结果北京没有出现一天空气质量超标的情况，完全履行了“绿色奥运”的承诺。所以，解决奥运区域大气污染问题，单从本地点源上控制是不够的，需要推进区域控制。

在对区域合作的重要性进行充分分析、论证的基础上，《保障措施》由环保部领衔，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东等地方政府之间合作立法而完成，这一做法创新了我国区域清洁空气立法模式。

组织建设是区域合作的重要前提。在各项奥运保障措施的制定、实施、监督的过程中，“北京2008年奥运会空气质量保障工作协调小组”起到了核心和灵魂作用。这一做法为我国探讨设立更高效的区域环境管理机构提供了借鉴。

四、后奥运时代价值

区域环境合作主要是在解决跨行政区环境问题而发展起来的，是不同行政区环境合作的保障和工具。

中国大气污染具有区域性特点，比如西南贵州、重庆地区，长三角、珠三角地区及京津冀环渤海地区，是我国主要的酸雨分布区。[11]随着经济、社会的迅速发展，跨行政区的区域大气污染问题日益突显，已成为影响经济、社会发展的重要社会问题。

中国区域大气污染防治的立法与实践是2000年修改《大气污染防治法》确定了大气污染物总量控制制度，即：在“两控区（酸雨控制区和二氧化硫控制区）”实施大气污染物总量控制。这一制度的实施为我国以法律手段解决区域大气污染问题奠定了基础。我国还在实践中试点了大气环境使用权交易、区域限批等法律措施，并设立了区域性的环境保护督查中心；一些地方政府还制定了区域环境合作规划，实施区域大气等环境问题合作。

不过，我国的区域大气环境保护制度还很不完善。我国的环境管理除了少数事项外，都以行政区为单元分级分部门进行管理，采用立法的方式赋予地方人民政府对本辖区环境质量负责的权力。这种体制对于跨界大气污染的防治很难起到很好的作用。《大气污染防治法》虽然制定了大气污染的总量控制等区域防治制度，但其适用范围极为有限，其他立法大多是行政主管部门的规章或者批复、通知之类的文件，缺乏应有的权威性，难以被很好地执行和遵守。实践中采取的一些区域大气环境保护措施因缺乏相应的法律规定而具有不稳定性。

中国新修改的《水污染防治法》体现了区域环境管理的需要，加入了区域污染防治的内容。我国大气污染具有区域性特点，非常适合于采取区域防治的方式。

胡锦涛主席提出中国要建立生态补偿机制，其中重要的问题是区域之间的环境合作。中国迄今为止实施最成功的区域环境合作当属北京奥运大气质量保障的区域合作。总结奥运空气质量保障措施关于区域合作的有效做法，针对区域大气环境状况，对自然条件和保护目标相同或相似的大气环境区域，制定和完善我国大气环境区域合作法律制度体系，这对于正在进行中的《中华人民共和国大气污染防治法》的修改具有重要的意义，北京市水污染防治立法也借鉴了这种合作机制。北京市目前进行中的水资源生态补偿和论证中的大气生态补偿实践，都借鉴了奥运区域合作的成功经验。

此外，区域合作也是我国参与国际大气环境保护的重要内容。在国际上，诸如跨国酸雨、臭氧层破坏，全球气候变化等全球性大气环境问题越来越显著，严重影响到人类的未来和区域的和谐，人类越来越强烈地意识到在大气环境保护中进行环境合作的重要性，制定并通过了《长程越界空气污染公约》、《保护臭氧层维也纳公约》、《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》等区域环境法律文件。所以，多边与双边合作是促进区域乃至全球大气环境改善与保护的必然途径。2009年11月在东京召开的《东亚环境合作法律机制论坛》学术会议上，笔者介绍的北京奥运大气质量保障合作机制受到与会者的肯定和重视。