马燕 .我国自然保护区立法现状及存在的问题
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马燕 摘要: 为了有效管理自然保护区，并促进其良性发展,我国颁布了大量与自然保护区相关的法律、法规。这些法律、法规在自然保护区管护中发挥了重要作用，做出了应有贡献。随着我国自然保护区的不断发展，现行自然保护区立法存在的缺陷和不足日渐凸显，并已严重影响到保护区的正常发展。为了保障自然保护区的良性发展，有效保护生态环境，维护国家生态安全，促进人与自然和谐，保障经济社会可持续发展，我们必须充分了解现行法律及其不足，分析问题之所在，完善相关法律制度。 关键词：自然保护区法 立法现状 存在的问题 自从50年前第一个自然保护区在我国创建以来，依法保护自然保护区就成为一种必然选择。在自然保护区法制建设的历程中，特别是在近二十年，我国先后颁布和实施了大量的与自然保护区相关的法律、法规。这些法律、法规在自然保护区的设立、建设、保护和管理方面取得了令世人瞩目的成就，立下了汗马功劳。随着我国自然保护区规模不断扩大，保护对象日益复杂，保护与开发、保护与发展之间的矛盾更加突出，保护区管理和监督的任务日趋繁重。但本当与之相佐的法律保障机制却明显落伍于实践的需要。现行自然保护区法的滞后性、局限性和法律原则、法律制度的待完善甚至缺失，导致自然保护区的管护失去了应有保障，使保护区难以实现创建的初衷。根据自然保护区管护的实际需要，相关立法需要与时俱进，从多方面进行创造性完善，其中最为迫切的是需要制定和颁布具有更高约束效力的综合性自然保护区法。 1． 关于自然保护区的现行立法 我国的自然保护区立法始于二十世纪七十年代，至今已初步形成宪法指导下的专门立法与其他部门法的规定相结合的自然保护区法体系。自然保护区专门性立法以《自然保护区管理条例》为核心，以其它适用于自然保护区的行政法规、规章和地方性法规为重要补充。其他部门法的规定，主是包括环境保护及各类自然资源方面的法律、法规中与自然保护区相关的规定。 ⒈⒈ 关于自然保护区的专门立法 我国关于自然保护区的专门立法主要表现为国务院颁布的行政法规、及其他相关职能部门颁发的行政规章和地方性法规。 1．1．1综合性立法。国务院 1．1．2专项立法。围绕自然保护区的发展规划、保护区的分类、保护区土地利用、保护区评定标准及组织与管理，我国颁布了一系列相应的法规或政策规范。如为了充分保障地方人民政府能将自然保护区规划纳入到本地区和部门的国民经济和社会发展计划，并认真组织实施，国家环境保护局、国家计委于 早在《条例》颁布之前， 为规范自然保护区类型与级别的划分，加强自然保护区的建设，提高自然保护区的管理质量，国家环境保护局、国家技术监督局根据《中华人民共和国环境保护法》等法律的有关规定，于1993年7月19日发布了《自然保护区类型与级别划分原则》。依据该《原则》，我国自然保护区分为三个类别九个类型。即自然生态系统类（森林生态系统类型、草原与草甸生态系统类型、荒漠生态系统类型、内陆湿地和水域生态系统类型、海洋和海岸生态系统类型）、野生生物类（野生动物类型和野生植物类型）和自然遗迹类（地质遗迹类型和古生物遗迹类型）。在级别划分上，我国自然保护区划分为国家级、省（自治区、直辖市）级、市（自治州）级和县（自治区、旗、县级市）级。 在加强自然保护区土地管理方面，我国土地管理部门1995年7月24日 颁布了《自然保护区土地管理办法 》，该《办法》在《土地管理法》的基础上，对已划定的自然保护区内及其外围保护地带的土地进行专项管理。其主要内容包括禁止任何单位和个人危害、破坏自然保护区的土地；自然保护区土地的归属地籍、规划、保护，以及违法责任等。 在自然保护区评审和监督管理方面，为了保证国家级自然保护区评审工作的顺利进行，确保新建国家级自然保护区的质量，国家环境保护总局于1999年修订颁发了《国家级自然保护区评审标准》，规定了自然保护区的申报与评审，以及各类自然保护区评审指标等。1999年修订并颁发了《国家级自然保护区评审委员会组织工作制度》，规定了评审委员会的任务、职责，评审委员会成员条件，组织机构，评审及复审程序，报批程序等。为了引导、限制、规范自然保护区管护基础设施的建设，加强自然保护区的监督管理，制订自然保护区管护基础设施建设技术规范。国家环保局还颁发了《自然保护区管护基础设施建设技术规范》，并于于2003年颁发了《国家级自然保护区管理工作评估指南》（试行），以量化评估的方式规定了自然保护区评估的要素、指标，评估的等级和赋分，评估的范围和频率，评估的信息来源及其有效性，评估工作的组织管理以及评估结果与处置等。并以此促进管理，提高质量，推动自然保护区管理工作从规模数量型向质量效益型转变。 1．1．3部门分类立法。为了使不同的保护区能得到更为有效的管理，我国各职能部门还依据自然保护区的类型制定了相关部门规章。如为了规范森林和野生动物类自然保护区的管理， 1．1．4地方性立法。除上述行政法规及部门规章外，我国内蒙古、吉林、黑龙江、浙江、福建、海南、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、新疆等24个省、自治区结合本地自然保护区管理的需要,制定了地方性自然保护区法规、规章，200多个自然保护区也制定了相关的管理办法。这些地方性法规目前在我国自然保护区管理和建设中担当不可或缺的重任。 ⒈⒉其他法律中的相关规定 我国《宪法》关于自然环境保护的规定既是自然保护区立法的依据，也是自然保护区法律规范的重要组成部分。《宪法》第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境；第22条规定，国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。上述规定为自然保护区立法和法律实践提供了宪法依据。 环境保护和自然资源法中的相关规定表现在以下方面：（1）《环境保护法》（1989年颁布）第17条规定，各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏。（2）《中华人民共和国海洋环境保护法》（1982年颁布）第4条规定，国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府，可以根据海洋环境保护的需要，划出海洋特别保护区、海上自然保护区和海滨风景游览区，并采取相应的保护措施。（3）《中华人民共和国森林法》（1984年通过，1998年修订）第24条规定，国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林等具有特殊保护价值的其他天然林区，划定自然保护区，加强保护管理。（4）《中华人民共和国草原法》（1985年通过，2002年修订）第11条规定，在草原上割灌木、挖药材、挖野生植物、刮碱土、拉肥土等，必须经草原使用者同意，报乡级或者县级人民政府批准，在指定的范围内进行，并做到随挖随填，保留一部分植物的母株。该法还规定，禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地区砍挖灌木、药材及其他固沙植物。未经县级人民政府批准，不得采集草原上的珍稀野生植物。（5）《中华人民共和国矿产资源法》（1986颁布）第20条规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家划定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在开采矿产资源。（6）《中华人民共和国渔业法》（1986年通过，2000年修订）第3条规定，各级人民政府应当把渔业生产纳入国民经济发展计划，采取措施，加强水域的统一规划和综合利用。（7）《中华人民共和国野生动物保护法》（1988颁布）第10条规定，国务院野生动物行政主管部门和省、自治区、直辖市政府，应当在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水域，划定自然保护区，加强对国家和地方重点保护野生动物及其生存环境的保护管理。自然保护区的划定和管理，按照国务院有关规定办理。（8）《固体废物污染环境防治法》法第22条规定， 在国务院和国务院有关主管部门及省、自治区、直辖市人民政府划定的自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、基本农田保护区和其他需要特别保护的区域内，禁止建设工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场。除上述法规外，我国《大气污染防治法》等污染防治法中也有部分相关规定。 2．现行自然保护区立法中存在的问题 ⒉⒈ 专门立法的法律效力位阶低，缺高位阶的综合性立法 《条例》作为专门的综合性自然保护区立法在自然保护区的全局保护和管理方面发挥了重要的作用，但在效力位阶上，其属于行政法规。在自然保护区管护中，其既不能起到统领其他相关法规的作用，也不能担当有效地和其他部门法律相协调的重任。如《森林法》、《土地管理法》、《草原法》、《矿产资源法》、《水法》《野生动物保护法》、《沙土保持法》、《防沙治沙法》等均属于《条例》上一位阶的法律。当《条例》规定与其它法律规定不一致时，按照法律效力层次的要求，就不得不适用其它法律的规定。而其它法律又不是专门保护自然保护区的，从而对自然保护区的监管带来困难。与之同时，我国关于自然保护区的其他专门立法多为行政规章或政策性规范，从而使得自然保护区方面的立法整体相对较弱。但从自然环境保护和污染防治等环境保护的逻辑关系考虑，保护自然因素和自然环境是环境保护中必须首先考虑的重要问题。因此自然保护区需要更高层次的综合性专门立法。 ⒉⒉ 立法目的滞后，调整范围狭窄，不能适应自然保护需要 现行法的立法思想和立法目的不能适合我国保护生态环境、维护国家生态安全，促进人与自然和谐，保障经济社会可持续发展的迫切需要。首先，现行自然保护区立法的宗旨不明确，调整范围狭窄，不能实现全面保护的客观需要。《条例》第1条规定“为了加强自然保护区的建设和管理，保护自然环境和自然资源，制定本条例”。作为立法的宗旨，该条存在两方面局限性，一是其所界定的保护范围不清楚，保护涉及的面过于狭窄。没有将生物多样性、国家生态安全等方面概括进去；二是立法追求的目标过于单一，没有突出保护自然环境之外的其他目的。未能从目的上体现环境保护的多元目标和最终价值追求。即保障国家生态安全、实现人与自然和谐，促进经济社会全面可持续发展。三是保护区分类不科学、保护范围过于狭窄现行《条例》中没有规定对于自然保护区的分类。依据《自然保护区类型与级别划分原则》我国自然保护区分为三个类别九个类型。这种分类方法不仅与国际公认的分类方式相去甚远，无法与国际接轨，而且存在交叉与重叠。更重要的是没有把应当作为自然保护区保护管理的区域包括近来，比如自然公园等。 其次， 缺少全面协调，可持续发展的立法思想。在保护区经济、自然和社会协调方面，虽然《条例》第4条规定，国家采取有利于发展自然保护区的经济、技术政策和措施，将自然保护区的发展规划纳入国民经济和社会发展计划。第5条规定，建设和管理自然保护区，应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系。但在整体上一是未能充分体现对个体与集体，集体与国家，社会，以及它们相互之间基于自然保护产生的社会关系进行调整；二是未能充分体现经济、自然和社会的全面协调发展思想。《条例》对经济欠发达地区自然保护区投资和扶持、对必须搬迁人口的补偿资金来源、占用自然保护区土地的补偿等也没有作出明确具体的规定。在调整范围上未能充分考虑保护区原住民的利益，也缺失区域与区域之间利益的平衡机制。 ⒉3法律制度不健全，保障机制缺乏 2．3．1．现行法律制度片面强调保护，未全面考虑保护与发展。如现行《条例》中，第25条、第26条等条款规定了区内居民应遵守的义务和被禁止从事的事项，但没有规定区内居民应享有的权利，片面强调保护，未能充分兼顾当地居民的生存、发展以及在保护生态环境方面的能动性，从而导致大多数保护区的居民对保护区的建立存在一定的抵触情绪。未统筹兼顾保护和发展还表现在自然保护区的设立、管理及发展诸多方面。 2．3．2现行法律中缺少市场管理机制和经济管理手段。现行法规中未能引入市场经济的手段，加强对自然保护区的管理与保护。在保护区实验区的开发利用中未能引入市场竞争、生态补偿等相关经济手段和措施。从而导致在保护区内发展的企业在自然资源开发利用中权利与义务失衡，客观上影响了当地人的利益，挫伤了当地人情感和积极参与保护区建设和管理的积极性。 ⒉3.3. 没有建立生态补偿,平衡区域之间的利益。至2006年，我国自然保护区数量已达2349个，约占陆地国土面积的15%，超过世界平均水平。但我国大面积的自然保护区目前主要集中在相对贫穷和落后的地区。如西藏、新疆、青海、内蒙古、甘肃、四川6省、区自然保护区面积占全国自然保护区总面积的77.84%。从自然保护区面积占国土面积的比例来看，2004年底，超过全国平均水平的有西藏（34.14%）、青海（28.60%）、甘肃（19.09%）、四川（15.85%）等省、区。这些省、区地方财政能力有限。加之在我国现阶段，自然保护区的设立一定程度上会影响该地区的经济发展。因此,应当通过建立生态补偿制度确保保护区的居民和保护区周边原住民得到经济上的补偿,以凝聚更多力量加强保护区保护。我国保护区的情况和国家的财力状况均表明需要建立相应的经济管理制度，增强保护区的管理和建设能力。对于保护区需要增加包括基金、生态税收、生态风险押金等在内的经济管理措施。 ⒉4. 自然保护区界分不清、土地利用矛盾比较严重 虽然《条例》第14条规定“自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定，并标明区界，予以公告”。但在实践中，我国已建的国家级自然保护区和绝大多数省级自然保护区在批准文件或申报文件中都有明确的范围和界线，但很少进行明确的公告和勘界立标。地市级和县级自然保护区则有相当一部分批建时未确定明确的边界范围。因此，自然保护区边界不清、土地权属不明现象比较严重，随意变更自然保护区界线的问题在一些地区时有发生。现行《条例》中，对自然保护区土地的管理问题尚缺乏明确的规定。特别是关于保护区土地的取得，以及土地使用权的转移没有明确的规定。虽然《自然保护区土地管理办法》，对保护区地籍管理问题有比较符合实际的规定，但未在实践中引起应有的重视。自然保护区土地的管理与使用仍处于比较混乱的状态。 ⒉5管理体制尚需完善，管理机制运行缺乏保障 《条例》第8条规定，国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。在实践中,林业部门通过林业重点工程建设，在我国自然保护区建设中发挥了重要的作用。农业、国土、海洋、水利等部门，也通过建立各种保护区，成为自然保护区体系的重要组成部分。这种管理体制符合我国自然保护区建设与管理的实际需要，既有利于加强综合管理，又有利于发挥各有关部门的积极性，因而为地方立法普遍采用。但是，《条例》中没有关于如何保障管理机构之间协调的相关规定。加之，我国没有设立综合性的更加具有权威的专门机构来负责同级环境保护行政管理部门之间的有效协调和监督。实践当中常会出现就保护区的管理各自为政的局面，不仅大大降低了行政效率，且常会导致滥用行政或行政不作为的发生。 如按照《条例》规定，在自然保护区的管理中环境保护行政管理部门应占主导地位，其他部门处于协助的地位。但我国《森林法》、《土地管理法》、《草原法》《矿产资源法》等法律中规定了，在自然资源的开发和利用中，资源管理部门是主管部门。客观上导致环境保护部门对其他职能部门的管辖区域失去了应有的监督与约束。如何协调自然资源法和《条例》中的相关规定已成为影响自然保护区管护的重要问题。 另外，对于保护区内管理机构，《条例》中没有明确规定区内管理机构的性质。保护区管理机构的性质规定不明确。目前，绝大多数自然保护区管理机构属于事业单位，也有少数为地方政府派出机构，少数由企业部门管理的自然保护区的管理机构则是参照事业单位的性质。自然保护区管理机构和管理人员性质的不明确，直接导致少数自然保护区成立后，其管理机构不能建立，经费、人员编制无法到位。在客观上也导致管理机构不能正确处理与周围群众的关系。 ⒉6国家投入不足，监管制度运行缺乏应有的资金保障 依据《条例》我国自然保护区实行分级管理，即国家级和地方级。我国的国家级自然保护区占多数。对于国家级自然保护区的管理，在实践中通常由国家委托地方进行管理。在中央政府把国家级自然保护区的管理责任委托给地方政府的同时，缺乏经费上的应有保障。对国家级保护区的管理给予地方太多的责任，而中央财政缺乏应有投入。 自然保护区多处于经济相对比较落后地区，地方政府不能保障对于自然保护区的有效投入。自然保护区在设立后的建设、保护与管理方面常常没有应有的资金保障。加之我国本来在自然保护区方面的经济投入就少，这种管理级别和管理职能行使的错位导致保护区常处于不能充分管护的状态。立法中关于相的职能部门和自然保护区管理部门的职责的规定不明确。 2．7．管理手段单一，缺少公众参与途径 自然保护区的基本原则是由自然保护区法规定的，适用于整个自然保护区保护、管理及监督等方面的指导思想。我国现行自然保护区立法中没能充分体现公众参与自然保护区保护与管理的基本原则。虽然《条例》第7条第2款规定，一切单位和个人都有保护自然保护区内自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告。《条例》第九条也规定，对建设、管理自然保护区以及在有关的科学研究中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。但总的来讲在整个保护、管理、监督体系中缺乏公众参与的机制。特别是在立法中没有考虑充分发挥保护区原住民在自然保护区建设和发展中的积极作用。我国环境保护的实践证明，公众是环境监督管理者的同盟军，因此，在立法中应当考虑公众，包括环境保护民间组织在自然保护区保护中的作用。 2．8 法律责任制度不健全，对违法行为处罚力度不够 第1．行政责任主体范围存在缺失。《条例》第34至37条规定了在自然保护区保护、管理和开发利用中的行政责任。从承担行政责任的主体看，包括违法进入自然保护区的或违法从事开发活动的单位和个人等，即保护区的开发利用者，也包括保护区的管理机构。第39条规定，妨碍自然保护区管理人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚。《条例》没有规定环境保护行政主管部门及其他保护区行政监督管理部门在履行行政职责过程中违法所应当承担的行政责任。从立法技术上讲，没有全面包涵所有可能产生行政违法的主体，不利于对行政执法进行有效监督，容易导致行政管理和监督行为的失范。 第2， 关于民事责任的规定过于原则。《条例》只在第38条规定，违反本条例规定，给自然保护区造成损失的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令赔偿损失。《条例》关于民事责任的规定，在民事责任承担的方式上仅采用了赔偿损失一种责任形式。没有规定停止侵害、排除妨害等责任形式。不利于全面地保护区的民事权益利益；另一方面，《条例》没有规定自然保护区在开发、利用、管理及保护中给其他相对人造成侵害是否应当承担民事责任。不利于保护保护区周边居民的利益，从民事保护的角度讲，未能体现公平的原则。同时,也没有规定就民事纠纷当事人是否可以直接选择诉讼。 第⒊《条例》关于刑事责任的规定与其他法律相矛盾。《条例》第40条规定：“违反本条例规定，造成自然保护区重大污染或者破坏事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果，构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。”但在《森林法》、《土地管理法》、《矿产资源法》等法律规定中并没有规定只有在构成破坏事故才应当承担刑事责任。第41条规定，自然保护区管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节轻微，尚不构成犯罪的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分。这里的管理人员规定得不明确，应当包括环境保护行政主管部门及相关监督管理机构。而不应只限于自然保护区的管理人员。 综上,要实现结构合理、类型齐全、设施先进、管理高效、功能完善的自然保护区体系建设的总体目标，必须全面研究自然保护区监督管理的现状，特别是应当以务实的态度研究现行法律的缺失与不足，了解我国自然保护区监督管理中存在的法律问题，尽快完善我国自然保护区的各项法律制度，健全自然保护区立法体系。 主要参考文献: 1． 徐海根著,自然保护区生态安全设计的理论与方法,中国环境科学出版社200年6月版. 2． 中国社会科学院环境与发展研究中心编写，中国环境与发展评论，社会科学文献出版社，2001年版。 3． 彭守约等著，自然保护区的法律保护，中国环境科学出版社１９９３年版。 4． 王金南等打造中国绿色税收-中国环境国税收政策框架设计与实施战略[J]环境经济,2006,9(33):10 5．《维护国家生态安全 促进人与自然和谐》周生贤在自然保护区发展五十周年纪念大会上的讲话。 6．许学工等著，加拿大自然保护区管理，北京大学出版社，200年12月版。 |
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