——在理念与制度层面的生成与展开

张梓太*

摘要：  进入社会经济飞速发展的21世纪后，国际、国内的能源形势日益严峻，加强节能工作以保障能源安全、实现可持续发展已成为我国节约能源法律制度的根本任务。但是，我国现行《节约能源法》历经近10年运行已无法适应节能工作的现实要求，在理念与制度层面都存在着许多“先天不足”和“后天失调”的问题，严重影响了节能工作的有效运行和节能水平的快速提高。当务之急必须以全新的思维来修订《节约能源法》，从理念与制度层面上展开，革新立法理念，重构和完善有关法律制度。

关键词：  节约能源法  修订  新思维  理念  制度

随着我国社会经济近十几年来的高速发展，对能源的消耗与需求急剧增加，能源问题已经成为我国社会经济发展的重大问题，能源安全也成为我国国家安全的重要组成部分。其中，节约能源是解决能源问题、保障能源安全的主要路径之一，节能问题也具有十分重要的意义。我国历来重视节能工作，早在1980年就确立了开发与节约并重的能源工作方针和政策，1986年国务院制定发布了《节约能源管理暂行条例》。在此基础上，1990年开始了《节约能源法》（以下简称《节能法》）的起草工作，并于1997年通过了《节能法》。《节能法》的颁布实施标志着我国节能工作步入了法制化轨道，对我国节能工作的规范开展、能源利用效率的不断提高以及社会经济的持续发展起到了很大的促进作用。但是，处于转轨时期的中国，其社会经济情势的变迁十分迅速和巨大，现行《节能法》经过近10年的实施运行后已经无法适应当前节能工作的新情况、新问题和新要求，无论在理念还是制度层面都存在着许多问题，必须结合当前我国社会经济发展的崭新背景，借鉴域外的有益经验和成功做法，以一种全新的思维对《节能法》进行修订和完善。

一、《节能法》修订的背景：国际形势与中国现实

从世界范围考察，能源问题自20世纪70年代的能源危机以来就日益受到各国的重视。进入21世纪后，随着世界经济尤其是工业经济的不断快速发展，人类社会对能源的消耗和需求越来越大。能源危机和能源安全问题开始严峻拷问着人类社会的可持续发展能力。作为解决问题的有效方式之一，节能就成为各国尤其是发达国家对处能源问题所达成的共识和采取的行动。在美国、英国、欧盟以及日本等主要发达国家，各种节能政策纷纷制定，并逐渐形成稳定、系统的节能法律制度，对节能问题进行全方位、深层次的规制和调整。上述各国的节能法律制度虽各具特色，但基本上都从节能意识的宣导培育入手，构建完善的节能管理制度，注重市场化机制的运用，强调节能技术的开发和推广。并且，上述国家还根据节能法律制度的特点和节能形势的发展而不断对节能法律制度进行相应修改，使之保持充分的科学性、针对性和适应性。以日本为例，自20世纪90年代以来，日本分别于1992年、1997年和2002年三次修订其节能法。[①]美国、英国和欧盟一些国家也莫不如此。

对于我国来说，能源问题比世界其他国家更为严重和复杂。改革开放以来，我国经济进入了飞速发展的快车道，但这种飞速发展是一种粗放式、高能耗的发展，是以巨大的资源浪费和生态环境破坏为代价的。我国的现实国情是人口众多，资源相对贫乏，人均资源处于世界中下等水平；国际上的资源形势也不容乐观，能源价格不断疯长，能源危机日趋严重。因此，作为工业文明的后来者，我国面临着更为强大的能源瓶颈的约束，能源安全问题也更加严重；我国社会经济发展必然不能、也没有条件复制发达国家曾经的发展模式、走上它们的历史路径，而是必须及早进行转型，走集约化增长、可持续发展的道路。面对这一严峻形势，我国在党的十六大以后确立了以科学发展观为指导的可持续发展战略，提出建设节约型社会的发展目标，在我国“十一五”规划中建设节约型社会也是主要任务之一。节约能源无疑是建设节约型社会的至关重要的组成部分，节约能源法律制度则是建设节约型社会的重要法制保障。

我国虽然对节能工作历来重视，但是一直缺乏有效的节能政策，节能法制建设更是步履缓慢。1997年制定的《节能法》虽然对我国的节能工作起到了重大的规范和促进作用，但其本身并非完善，存在着这样那样的问题。而且，与许多国家根据节能形势需要频繁修订节能法相比，该法历经近10年运行仍未予以修订完善，相关配套措施更是至今未能全部出台，已经大大滞后于我国节能形势发展的要求。因此，对我国节能法进行全新的修订势在必行。而且，节能法多年来实施运行所积累的实践经验和教训、我国当前党和国家对节约能源工作前所未有的高度重视、建设节约型社会的全面开展以及发达国家相对成熟的立法经验和制度措施，也使得我国以全新的思维修订节能法具备了充分的可行性。

二、我国《节能法》存在的问题

受当时立法理念和立法技术的局限，现行《节能法》“先天不足”，本身存在着立法理念落后、制度设计不健全、权利（力）义务配置不合理以及操作性不强等许多问题，带有明显的政策法和概念法痕迹，很难在实践中落实到位。同时，由于近10年来我国社会经济发展正处于急剧转型时期，节能形势的变迁非常迅速和巨大；而现行节能法一直未能及时修订更新，一些配套性法律法规也没有及时出台，在许多方面已无法适应实践发展的需要，暴露出“后天失调”的诸多弊病。概括说来，我国节能立法主要存在的问题可分为理念和制度两个层面，具体表现如下。

（一）理念层面存在的问题

1．立法指导思想不够先进、明确

    现行《节能法》受制定时对社会经济发展规律认识的局限性制约，其指导思想定位为“保护环境，保障国民经济和社会的发展，满足人民生活需要”[②]。这一指导思想虽然表达了节能法对国民经济和社会发展的保障，但没有明确确立可持续发展的思想精神，仍局限于传统的发展思维之中。同时，对于能源安全、生态安全这一最新时代要求，现行立法指导思想亦无法涵摄和体现，其落后性相当明显。

2．行政管理理念落后，市场化与社会化观念缺乏

由于1997年时我国行政体制改革还不够彻底，《节能法》立法理念带有明显的计划经济时代的色彩，主要体现为强调按计划进行管理和投资、节能行政管理没有形成明晰职责、配合协调、监督制约的理念等问题。同时，由于当时社会主义市场经济体制尚不够完善和健全，《节能法》严重缺乏市场化观念，未能意识到引入市场观念、建立市场化机制对于节能工作的重大促进作用。而且，我国经过近几年的努力已经建立起比较全面的社会主义市场经济体制，市场化观念深入人心，市场机制不可或缺并有效运行，这一新的社会经济形势更是凸显出现行《节能法》立法理念的问题与不足。此外，现行《节能法》对节约能源法律制度固有的社会属性认识不深、把握不够，缺乏社会化观念，没能确立社会公众参与的基本原则和相应机制。

3．对节能法调整范围的认识严重滞后

首先，现行《节能法》的调整范围主要限于工业节能，对于建筑节能和交通节能极少关注。随着我国以房地产业为代表的建筑业近几年来迅猛发展，以及我国以交通运输业和汽车业为主要内容的交通业蓬勃兴起，建筑节能和交通节能已经成为节能法的重要调整对象。其次，包括国家机关和实行国家预算管理的事业单位和社会团体在内的全国各级政府机构规模十分庞大，其能源消耗也相当惊人，因此政府机构节能也已经成为节能法的重要调整对象。但是，现行《节能法》对此问题基本没有任何认识。再次，节能法应当只调整节约能源方面的法律问题，而不宜对新能源、可再生能源的开发和利用方面的法律问题进行调整。但是，现行《节能法》对新能源、可再生能源的开发和利用方面法律问题以及其与节约能源之间的关系也进行了规范调整。[③]这固然由于《节能法》制定时期较早，当时尚未有《可再生能源法》等法律对新能源、可再生能源的开发和利用问题进行调整，以及没有能源基本法对是否应能源节约和能源开发并举、把能源节约放在首位的两者关系问题进行调整；但这种超出自身应有调整范围的观念和做法显然是失当的，实践效果也不大理想。尤其在我国《可再生能源法》已经于2005年2月28通过、能源基本法正在紧锣密鼓地起草制定的情况下，这一观念和做法更显得不合时宜。

（二）制度层面存在的问题

    1．节能工作管理体制不合理、不顺畅。现行《节能法》第八条规定了我国节能工作的管理体制，主要内容是主管和分管相结合，即由国务院及县级以上地方政府管理节能工作的部门进行主管，国务院及县级以上地方政府有关部门在各自职责范围内进行分管。这一管理体制尽管主要是考虑到节能工作涉及面广、内容复杂的特点而做出的较为抽象和模糊的设计，但其不合理性相当明显，运行起来也很不顺畅。首先，没有明确国务院和地方各级政府中主管节能工作的主体究竟是哪个部门，这就给节能工作的有效管理蒙上了阴影。事实上，实践中主管主体缺位的现象屡见不鲜。其次，主管部门与分管部门之间的关系没能清晰界定，他们各自的权力义务如何配置、他们之间如何进行分工和协调都没有明确的规定。由此导致节能工作的多头管理、职能分割、互相推诿、交叉碰撞等混乱的管理局面，严重影响了节能工作的有效运行。

2．节能管理具体制度尚不完善。节能管理的具体制度十分丰富，并且随着节能形势的发展还在不断地增加。我国已经建立了绝大部分节能管理具体制度，但仍有一些制度尚付阙如，已经建立的某些具体制度也存在着需要进一步完善的现实问题。比如，受对调整范围的认识严重滞后等理念层面问题的影响，建筑节能和交通节能管理制度尚未实质确立，其中建筑节能管理制度虽有一些制度规定，但十分简略和单薄，难以有效发挥作用。我国已经确立的禁止新建严重浪费能源工业项目、对生产耗能较高的产品实行能耗限额、对落后的耗能过高的产品和设备实行限期淘汰、能耗标识、固定资产投资工程项目节能专题论证以及重点用能单位管理等一系列制度，虽然在节能工作中发挥了重要作用，但存在的问题也很多、很明显。尤其是禁止新建严重浪费能源工业项目和固定资产投资工程项目节能专题论证，存在的问题比较明显，还没有真正形成有力的约束机制，充分发挥出其应有的效用。

3．市场化节能促进机制比较欠缺。市场化节能促进机制是基于市场条件，由政府采取财政税收支持、金融优惠政策和能源标准、能耗标识等措施，充分利用市场的力量，引导和鼓励对节能技术和节能产品的开发、利用的一系列节能促进机制。由于理念层面上市场化观念的缺位，我国节能立法主要依赖行政管理机制，对市场力量的利用不够，相关市场化节能促进机制没能有效建立。比如，采取开征节能税或减免节能技术和产品的税收等税收支持、对节能投资项目给予贷款优先和降低利率等金融优惠政策等市场化节能促进机制尚未确立，而政府财政资金支持、价格补贴以及能源标准和标识认证的引导、鼓励政策等节能促进机制虽然已经初步确立，但不够健全和有效。此外，节能技术和产品市场的市场环境和服务体系也亟待完善。

4．监督与责任机制不够健全。在监督机制方面，现行《节能法》已经确立了内部自我监督和外部社会监督相结合的监督机制，但这一机制存在着许多问题。内部自我监督主要在重点用能单位内得以确立，要求设立能源管理岗位，聘任具备条件的能源管理人员。但由于对任职人员的条件要求不够严格化和标准化，加之其独立性无从保证，内部自我监督形同虚设。外部社会监督机制本应包括社会公众、社会团体（NGOs）、行业协会和政府机构等方面，但目前仅确立了政府机构监督机制，其他各渠道的监督机制还没有形成。而政府机构的监督也因为多头执法、没有设置全面系统的检查监督环节而无法全面落实。同样，责任机制也存在着不少问题，最突出的就是没有设定节能工作管理机构违法时应承担的责任。

5．社会公众参与制度尚未建立。能源问题具有很强的社会性，节约能源更是关系到社会整体公共利益，并且直接涉及到社会各个主体，是一项全社会的工作和任务，社会公众积极而充分的参与对节能工作具有十分重大的意义。以社会为本位的节能法，应当建立起完善的社会公众参与制度，构建相应的渠道，使社会公众能够充分、有效和方便地参与进来。社会公众参与制度一般包括参与节能法律法规和节能政策的制定、参与节能标准的确立、监督节能工作的运行、提出有关节能的建议、意见或诉讼等。目前，这些社会公众参与制度都未能建立，社会公众对节能工作的参与度很低。

三、以全新思维修订我国《节能法》

我国《节能法》历经近十年实施运行，其陈旧的立法理念和问题众多的基本制度不仅与国际发达国家节能法律制度的差距越来越大，更重要的是已经严重不适应我国节能形势的发展和节能工作的要求。在此情况下，我国已经启动了《节能法》修订的立法程序。针对问题所在，此次修订必须摆脱旧有思维的束缚，以全新的思维从理念和制度两个层面来进行。在理念层面上应主动树立科学先进的指导思想和节能管理观念，在制度层面上则应当注重制度的完备性、实用性和操作性。

（一）革新《节能法》的立法理念

1．确立保障能源安全，实现可持续发展的立法指导思想。新的节能立法应当关注当前国际国内都异常关注的能源安全这一重大战略性问题，并通过自身立法来努力解决这一问题。同时，可持续发展已经成为21世纪人类社会发展的根本路径，也是我国社会主义科学发展观的主要内容和目标，节能法应当予以充分体现和贯彻践行。因此，新的《节能法》应当确立节约能源、提高能源效率，以保障能源安全，实现国民经济和社会可持续发展这一崭新的指导思想。

2．塑造现代化行政管理理念和市场化、社会化观念。发达国家经验表明，现代化行政管理理念和市场化、社会化观念对于节能立法及其有效实施具有重大意义。我国《节能法》修订中必须彻底肃清旧有的计划经济体制残余，废除那些带有“计划”色彩的规定，塑造现代化行政管理理念，并导入近年来已经根植于整个社会中的市场经济观念，在立法中确立起市场化节能的基本原则。同时，还应明确把握节能法的社会本位与属性，形成社会公众参与的观念，把社会公众参与节能工作和节能监督管理确立为节能法的基本原则。

3．革新对节能法调整范围的观念认识，拓展节能法的调整范围。国际上节能法的调整范围早已从工业节扩大到了建筑节能和交通节能等方面，我国实践中对建筑节能和交通节能的要求也越来越迫切，许多节能行动也已经展开，现行《节能法》以工业节能为主要调整范围的观念认识必须立即革新。修订后的《节能法》调整范围应当拓展到建筑节能和交通节能方面，并应当根据将来节能形势的发展及时进行相应拓展和更新。同时，还应把政府机构节能纳入到节能法调整范围内，政府机构节能不仅是重要的节能组成部分，还具有重要的示范效应和象征意义。此外，修订后的《节能法》不宜再调整新能源和可再生能源的开发与利用问题以及其与节约能源的关系问题。前者应由相应的新能源法如核能法等和《可再生能源法》调整，后者则应有正在起草制定的《能源法》调整。

（二）重构《节能法》的基本制度

1．建立合理顺畅的节能工作管理体制。科学合理的节能工作管理体制是有力推进节能工作的制度前提。在日本，全国节能工作主要由经济产业省代管的资源能源厅实行统一管理，一竿子插到底，地方政府没有相应的机构负责节能管理。[④]在美国，节能工作管理分为联邦和州两个层次；在联邦一级，主要有能源部（DOE）进行主管，环保署（EPA）和联邦能源管理机构（FERC）进行辅助管理，各机构之间职责明确，分工详细。[⑤]日本和美国的做法对我国有很大的借鉴意义。根据我国的实际情况和针对我国节能工作管理体制现存的问题，新《节能法》首先应当明确中央和地方节能工作的主管机构，可考虑与即将制定的《能源法》相协调，规定为《能源法》出台后将成立的国家能源部。同时，应理顺节能工作各管理主体之间关系，明确各自的职能。为确保节能工作的有力推进，应强化主管机构的职能和权力，使其真正能够对节能工作进行统一管理；并弱化分管机构的职能和权力，将之仅定位为辅助机构。

2．完善各项节能管理具体制度。新的《节能法》应当主要从如下几个方面来完善节能管理的具体制度：一是建立健全建筑节能和交通节能管理制度，以对我国蓬勃发展的建筑业和交通业进行有效的节能控制。二是对用能量较大的固定资产投资项目增设节能专门审查制度，有具备专业水平的专门机构从源头上控制不符合节能要求的该类项目投产或开工，而不仅仅只是通过非专业的批准机构的批准和事后的验收来进行控制。三是将禁止新建技术落后、耗能过高、严重浪费能源的工业项目之制度规定修改为禁止新建技术落后、耗能过高、严重浪费能源的投资项目，从而扩大制度内涵。

3．引入和完善市场化节能促进机制。市场制度的经济效率压力，通常会提高能源效率和节约。[⑥]因此，市场化也是促进节能的重要路径，修订《节能法》应当引入还没有确立的市场化节能机制，并对已经初步建立的市场化节能机制予以完善。一是要明确财政激励机制，把财政资金支持、节能补贴等措施具体化。二是建立税收促进机制，运用税收政策促进节能投资、引导节能消费、调整节能产品进出口和鼓励节能技术推广；[⑦]具体包括开征节能税，对节能产品的生产、销售和消费进行相应的税收减免等。三是制定金融优惠政策，对于节能投资项目给予贷款优先和降低利率等优惠待遇，购买节能住宅可以申请较低利息的抵押贷款等。最后，要在政府采购中体现对节能工作的支持，优先采购节能产品。

4．健全监督机制和责任机制。监督机制的健全首先要从外部监督机制开始，重点是完善政府机构的监督，在合理界定各有关管理主体职责和关系的基础上，设置全面系统的检查监督环节，确保监督到位。同时，还要建立社会公众、社会团体（NGOs）和行业协会的监督渠道，从而形成全方位、立体化的外部监督网。在健全内部自我监督机制方面，重点用能单位应当建立完善的内部自我监督制度，严格能源管理岗位上的管理人员任职条件，可建立全国统一的能源管理人员任职资格考试制度，逐步实现持证上岗；同时，还应采取相应的制度化措施，以保障其客观独立地对本单位的节能工作进行监督。对于一般用能单位，也应当鼓励或要求其建立一定的内部自我监督机制，相关要求可以适当放松。责任机制的健全，则关键是明确节能工作管理机构违法时所应承担的法律责任。

5．建立社会公众参与制度。《节能法》修订中应明确其社会本位，建立具有实质意义的社会公众参与制度，利用全社会的力量来促进节能。首先应当加强对社会公众各主体进行节能宣传教育，强化其参与意识；其次是培育以促进节能、服务节能和监督节能等为宗旨的社会团体（NGOs）和其他中介机构，鼓励其参与到促进节能工作中来。[⑧]在此基础上，还需构建起有关制度渠道来保障社会公众、社会团体和有关中介机构能有效参与，包括节能法律法规和节能政策制定的社会公众参与制度、节能标准确立的参与制度、监督节能工作运行的参与制度、提出有关节能的建议、意见或检举的参与制度，以及确立节能公益诉讼等。在相关参与制度的具体建构中，必须重视和明确社会公众参与的方式、途径和程序，真正做到鼓励社会公众参与、便利社会公众参与。

*作者单位：华东政法学院。

[①]郭廷杰：《日本通过修订<节能法>以强化节能，值得我国借鉴》，《节能》2003年第12期。

[②]参见《中华人民共和国节约能源法》（现行）第一条规定。

[③]参见《中华人民共和国节约能源法》（现行）第四条第三款、第十条、第十一条和第三十八条的规定。

[④]马文秀：《日本政府在节能方面的主导作用》，《经济论坛》2004年第21期。

[⑤]参见原国家经贸委资源节约与综合利用司赴美节能培训班：《美国的节能政策和管理模式及对我国的启示》（上），《节能与环保》2003年第8期。

[⑥]【新】巴里·巴顿：《市场化有助于能源可持续发展吗？》，【澳】艾德里安·J·布拉德布鲁克、【美】理查德·L·奥丁格主编，曹明德、邵方、王圣礼译：《能源法与可持续发展》，法律出版社2005年版，第359页。

[⑦]苏明、傅志华、包全永：《我国鼓励节能的财税政策思路和建议》，《中国能源》2005年第2期。

[⑧]美国这方面就有着十分成功的经验，其NGOs和节能中介机构尤其是以科研事业单位、大学、实验室、设备生产商、房地产开发商、节能咨询服务公司为代表的第三方中介机构在美国节能工作中发挥着十分重要的作用。具体可参见原国家经贸委资源节约与综合利用司赴美节能培训班：《美国的节能政策和管理模式及对我国的启示》（上、中、下），《节能与环保》2003年第8、9、10期。