孙晓洁[1]

摘要：中国电力监管委员会，是2002年3月中国新一轮电力体制改革的产物。设立的初衷是由其担负起对中国电力工业统一监管的职能。但在电力管理体制的设计上，保持了分散监管的格局，即由国家发展与改革委员会、国有资产管理委员会和电力监管委员会从不同的角度共同担负对电力工业监管的职能。分散的监管格局以及模糊的监管界限，使电力监管委员会处于一个尴尬境地，难以充分发挥其应用的监管作用。借鉴国外成熟的电力监管经验，通过修改电力基本法明确规定电力监管部门政监分开，电力监管机构是独立、统一的电力监管机构的法律地位，并将分散于其他政府宏观调控部门的电力监管职能集中归属于电力监管机构，无疑是正确的选择。

关键词：  电力体制改革；电力监管；国家电力监管机构

一、我国电力监管机构的地位与职能现状

（一）我国电力监管机构体系

中国电力监管委员会（以下简称为“电监会”），是2002年3月中国新一轮电力体制改革的产物。根据国务院2003年2月批准的《国家电力监管委员会职能配置内设机构和人员编制规定》（国办发[2003]7号文）（下称《规定》），作为专门的电力监管机构，自2003年3月20日正式挂牌起，开始履行电力监管职能，统一行使对电力市场的监管职责。

目前，已经形成了以国家电力监管委员会为核心，下设东北、华东、南方、华中、华北、西北6个区域电监局和太原、济南、兰州、杭州、南京、福州、郑州、长沙、成都、昆明和贵阳11个城市监管办的统一的国家电力监管机构体系。

因此，国家电力监管机构，是国家电力监管委员会及其派出机构和派出人员的统称，是以国家电力监管委员会为核心而构成的一个电力监管体系。

（二）我国电力监管机构的法律地位现状

处于电力基本法地位的《中华人民共和国电力法》颁布于电力深化改革之前，在当时的电力体制条件下，不可能对独立的电力监管机构的法律地位作出规定。目前，我国电力监管机构地位确定的主要依据有两个：一是国务院2003年2月批准的《国家电力监管委员会职能配置内设机构和人员编制规定》，二是国务院2005年颁布的《中华人民共和国电力监管条例》。这两部行政法规虽然明确了电力监管机构是独立、集中的监管机构的法律地位，但无法规定其为统一、唯一的监管机构的地位。

按照《规定》精神，国家电力监管委员会为国务院直属事业单位，按照国务院授权，行使行政执法职能，依照法律、法规统一履行全国电力监管职责。其监管任务是：维护电力市场秩序，依法保护电力投资者、经营者、使用者的合法权益和社会公共利益，保障电力系统安全稳定运行，促进电力事业健康发展。[2]国家电力监管机构依照《电力监管条例》和国务院有关规定，履行电力监管和行政执法职能；……。[3]

根据上述规定，可以将国家电力监管机构的法律地位概括如下：国家电力监管机构是直接隶属于国务院，依照法律、法规统一履行全国电力监管职责并具有行政执法职能的事业法人。此地位的概括具有如下含义：第一，国家电力监管机构是国务院的直属单位，在国务院直接领导下从事电力监管活动，体现了电力监管机构的电力监管权威性；第二，国家电力监管机构是对全国电力工业实行统一监管的机构，体现了电力监管机构的专门性；第三，国家电力监管机构是具有行政执法职能的国家机构，体现了电力监管机构实行电力监管的法律强制性；第四，国家电力监管机构是事业法人，体现了电力监管机构与国家机关的区别性。其运行的经费来源不是国家的财政拨款而是主要是来自对被监管对象的收费。

（三）我国电力监管机构的职能现状

由于作为电力基本法的《中华人民共和国电力法》颁布于电力多头监管的历史背景下，因此，不能给出国家统一电力监管机构的相应规定。国家电力监管机构的职能主要规定在相应的行政法规中。具体可以概括为如下五大方面：

1、制定、发布电力监管规章、规则并监管其实施[4]

国家电力监管机构依照有关法律、行政法规和本条例的规定，在其职责范围内制定并发布电力监管规章、规则。目前，电监会已经依职权发布的规章、规则有：《电力市场运营基本规则（试行）》，《电力市场监管办法（试行）》，《跨区跨省电力优化调度暂行规则》，《关于促进电力调度公开、公平、公正的暂行办法》，《电力用户向发电企业直接购电试点暂行办法》，《电力市场技术支持系统功能规范（试行）》，《关于区域电力市场建设的指导意见》，《供电服务监管办法（试行）》等。此外，根据《电力监管条例》的规定，国家电力监管机构对发电厂并网、电网互联以及发电厂与电网协调运行中执行有关规章、规则的情况实施监管。[5]

2、对电力市场主体和市场运营机构实施监管[6]

《电力市场监管办法（试行）》和《电力市场运营基本规则（试行）将此职责细化，具体规定了国家电力监管机构监管的主体范围以及分别的监管内容。

国家电力监管机构监管的主体包括：电力市场主体和市场运营机构。其中，电力市场主体包括按规定获得电力业务许可证的发电企业、电网经营企业、供电企业（含独立配售电企业）和经核准的用户；市场运营机构是指电力调度交易中心。

因监管主体不同而对其监管的内容亦有别，相应的行政法规分别规定了对所有电力市场主体和市场运营机构实施监管的内容、对输电企业实施监管的内容、对发电企业实施监管的内容、对供电企业实施监管的内容、对市场运营机构实施监管内容。[7]

3、对电力市场交易过程实施全方位监管[8]

国家电力监管机构对对电力市场交易过程实施如下监管：对电力市场向从事电力交易的主体公平、无歧视开放的情况以及输电企业公平开放电网的情况依法实施监管；对电力企业、电力调度交易机构执行电力市场运行规则的情况，以及电力调度交易机构执行电力调度规则的情况实施监管；对供电企业按照国家规定的电能质量和供电服务质量标准向用户提供供电服务的情况实施监管；依照法律、行政法规和国务院的规定，对电价实施监管。

4、对电力系统运行实施监管[9]

国家电力监管机构对对电力系统运行实施如下监管：对发电厂并网、电网互联以及发电厂与电网协调运行中执行有关规章、规则的情况实施监管；对电力企业、电力调度交易机构执行电力市场运行规则的情况，以及电力调度交易机构执行电力调度规则的情况实施监管。

国家电力监管机构主要是通过制定管理电力市场运营规则并监督相关电力市场主体的执行情况而实现对电力系统运行的监管。

5、具体负责电力安全监督管理工作[10]

国家电力监管机构具体负责电力安全监督管理工作。国务院国家电力监管机构经商国务院发展改革部门、国务院安全生产监督管理部门等有关部门后，制订重大电力生产安全事故处置预案，建立重大电力生产安全事故应急处置制度。因此，国家电力监管机构负有具体监管电力安全的职责。电监会编制的《国家处置电网大面积停电事件应急预案》（下称《预案》）已于2005年6月17日由国务院发布施行。

为切实履行上述职责，相应的法规同时也赋予国家电力监管机构相应的权利，具体可将其概括为以下9项：（1）监管权。这是国务院授予电力监管委员会的基本权利。（2）规章、规则制定权。按照国家对立法权限的划分，电监会有权制定电力监管规章和电力市场运行规则。（3）审定权。有权审定电力市场运营模式和电力调度交易机构设立方案。（4）电力业务许可证颁发和管理权。颁发并管理电力业务许可证是其实行电力监管的重要手段。（5）违法违规行为调查、处理权。依法对电力市场、电力企业违法违规行为进行调查并提出处理意见；依法对电力市场纠纷进行处理。（6）电力市场统计和信息发布权。电监会是国务院掌握并对外公布全国电力市场发展情况的专门机构。（7）规划制定参与权。参与国家电力发展规划的制定，拟定电力市场发展规划和区域电力市场设置方案；有权参与电力技术、安全、定额和质量标准的制定并有权监督检查其施行情况。（8）修改、建议权。按照国务院的部署，组织实施电力体制改革方案，并提出深化改革的建议；有权研究提出电力监管法律、法规的制定或修改建议；有权根据市场情况，向政府价格主管部门提出调整电价建议；负责监督电力社会普遍服务政策的实施，并有权研究提出调整电力社会普遍服务政策的建议。（9）国务院授予的其他权力

二、我国电力监管机构地位与职能的缺陷

（一）多头分散的监管格局

由于特定的历史条件，我国电力监管职能配备，维持了多头分散的监管格局，电力监管职能由不同的机构行使。按照我国目前电力管理体制，与电监会职能密切相关的有两个部门，即国家展改革委员会（以下简称国家发改委）和国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）。这形成了目前电力行业管理体制中的“三驾马车”。对于三个部委的职责分工，一般认为，国资委是出资人，电监会是出资人以外受政府委托，对这个市场进行监管的机构，发改委是政府的组成部门，它负责对整个产业今后的投资、运行以及大的发展做出规划，并制定产业政策。在现有的电力行业管理格局中，项目审批、价格审批和监管、产业政策均属国家发改委管辖范围，企业经营监管以及人事任免权则归国资委。而留给电监会的监管空间是不完全的市场监管、输电监管、供电监管、价格财务、稽查工作、电力安全等社会监管职能。因此，国家电力监管机构在履行电力监管职责过程中要受到其他两个国家机关的制衡。无论在地位、职能还是机构设置和监管手段上，都难以满足电力监管的需要。

（二）监管职能分配不合理

由于电力监管的职能分别由电监会、国家发改委和国资委三方分别行使，目前的电力监管职能分配的基本情况是：国家发改委负责电力投资和价格监管；财政部在制定财务规则和成本标准方面拥有决策权；国资委具有监督国有电力企业的职能，尤其是委派和监督高级管理人员。在《电力法》尚为修改颁布，现有的行政法规又无力明确的情况下，各个监管实体的监管权力缺乏清晰界定，因此，导致了目前中国电力行业监管职能配置合理的明显难题。主要表现在以下几个方面：（1）政策制定和监管职能不分。（2）规划审批与投资监管职责混淆。（3）电价监管职责配置不当。经济性监管职能（准入、价格、服务质量和标准、可靠性等）中最重要的市场准入和价格监管职能没有完全赋予电监会，使得电监会不能成为一个真正的经济性监管机构，在监管中陷于困境。

三、我国电力监管机构地位与职能的策略性选择

（一）政监分开，确立电力监管机构为统一监管机构的法律地位

根据发达国家成熟经验，政监分开是改革我国电力监管体制的正确选择。因此，应将分属于国家发改委、国资委的对电力行业电价监管、投资监管等重要职能逐步集中授权电力监管机构统一行使，改变目前电力管理体制的“三挂马车”的现象，确立电力监管机构统一的电力监管机构的地位。

国家发改委、国资委在制定电力行业发展的政策和目标方面发挥对电力行业的宏观调控作用。电力监管机构在实行电力监管中，如在区域电力市场建设、规范电力市场秩序、保护消费者利益等方面注意与国家宏观调控部门（主要是国家发改委）加强合作、沟通并配合其宏观调控工作的进行。

（二）构建以经济监管为核心的电力监管职能体系

概括地讲，监管是一种解决市场失灵、弥补市场缺陷的制度安排。电力监管机构的角色就是在由垄断企业提供服务的地方（比如输配电网）监管价格、投资和服务，在发电竞争环节负责审查批准市场设计和价格形成机制，并监控市场的有效运行。为实现这些目的，就需要平衡用户利益、公用事业投资者利益和政府政策目标之间的关系。

因此，电力监管的职能主要分为对电力企业垄断行为的监管和对电力市场交易行为的监管两大部分。监管又分为经济性监管和社会性监管两大内容，经济性监管的主要内容包括电价监管、电力市场进入监管、电力商品质量和服务质量监管等；社会性监管的主要内容包括电力生产技术标准、安全标准、服务标准、环境保护标准的监管以及清洁能源的发展和效能的提高等。[11]根据发达国家电力监管的成熟经验，我国的电力监管应构建以经济监管为核心的电力监管职能体系。经济监管的必要性主要源于以下三个理由：（1）控制自然垄断行为，限制企业随意提高价格和降低服务质量。（2）促进公平有效竞争。（3）实现公共利益目标。保障用户利益的最好方式就是使其以最低的价格获得可靠的电力供应。但用户利益的满足并非单纯依靠低廉的价格，因为这可能损害到未来电力的稳定供应。公用事业投资者会追求投资收益的最大化，但同时也会关注市场的稳定性和确定性。政府可能对电力行业有着政策层面的考虑，比如农村电气化、供电安全和减少污染排放。因而，监管者有责任在实施政府政策的同时，确保其他利益相关方不受损害。

应当尽快改变现在市场准入和价格监管等经济监管职能分别属于国家发改委和电监会的局面，将市场准入与价格监管两项职能完整归于电监会，由其统一行使对电力行业的经济监管职能和社会监管职能。

上述的构想要有相应的法律保障，建议在修改《电力法》时充分考虑，以电力基本法的形式，明确电力监管机构的独立、统一的监管地位和具体的职能范围。

首先是要推动加快《电力法》的修改工作，在新《电力法》中确认电力监管机构的法定职责和权力，再依据新《电力法》，修改《电力监管条例》等行政法规，从而将电力监管机构的地位与职能真正地落到实处。

Tactic choice of status and Functions of Electricity Regulatory Institution of Our country

Sun Xiao­jie

(School of Humanities & Social Sciences,North China Electric Power University,Beijing 102206,China)

Abstract:China State Electricity Regulatory Commission is the product of the new round of the power structural reform in March,2002.The original intention of establishing it was bearing the function supervising China’s electric power industries as a whole.However,on the layout of electric power management structure,decentralized supervisory pattern is emained,namely,National Development and Reform Commission,State-owned Assets Supervision and Administration Commission and National Power Supervisory Commssion all shoulder the function of supervising the power industry in different aspects.The decentralized supervising pattern and obscure supervising demarcation line make the power supervisory commission stay in an embarrassing position,therefore,it cannot give full play to its supervisory influence,By using foreign ripe power supervisory experience and amending the power basic law,so as to stipulate clearly the seperation of government function from supervisory management,thus defining the lawful position of regarding power supervisory organization as independent and unified,eventually condense the power supervisory function distributing amongst other governmental macro-regulative departments to only the power supervisory organization,in this way,it is the due choice out of question.

Key words：electric power structural reform、electric power supervision   national power supervisory organization

孙晓洁：  女，华北电力大学人文学院  教授 

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