《中国海洋发展研究中心重点项目<海域使用管理法>修订问题研究》成果

                                                      黄国恩：     中国人民大学法学院法学博士研究生

                                                                         香港特别行政区黄大仙区委任区议员

                                                                          法学硕士、香港及英国律师

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摘要：香港特别行政区的海岸公园及海岸保护区的设立对于这些地带的生态安全及保护相当成功。香港特区位于南中国海北部，四面环海，气侯温和，因此，香港特区的水域也孕育着大量不同的生物物种，但由于香港的经济急速发展，人口不断增加，污染问题对香港的海岸环境造成严重的威胁。因此，回归前的殖民地港英政府通过了《海岸公园条例》，划定一些海岸公园及海岸保护区作出特别的保护，十多年过去了，该条例亦经过多次的更新及修订，其成果有目共睹。除了有关的专门立法外，我们还要看法律的执行情况、香港的法律环境、法治传统、司法独立、政府部门的行政效率，公众的教育、咨询与参予等都是法律执行成功的因素，这给国家海岛立法带来重要的启示。

关键词：海岸公园　海岸保护区　法治　司法独立　生态安全

香港海岸公园及海岸保护区概述

       香港位于南中国海北部，海域面积约1650平方千米，属于亚热带气候。由于气候条件温和，香港水域中孕育着大量不同种类的生物，包括各类珊瑚、海星、马蹄蟹、中华白海豚和不同种类的鱼类。由于香港急速发展，人口不断增加，香港海岸受到不断的填海工程影向，海水污染及渔民滥捕鱼类活动的加剧，各种海洋生物受到严重的威胁。因此香港政府于1995年通过了《海岸公园条例》（Marine Parks Ordinance）[1]，而海岸公园及海岸保护区就是根据《海岸公园条例》划定的，主要目的是保护香港的海洋环境和海洋生物的生态安全，以及在海岸公园及海岸保护区内进行教育康乐及科学研究活动，又或禁止和管制这些区域内进行某些活动，达至海洋生物与人类和谐共存的效果。渔农自然护理署（渔护署）是负责管理海岸公园及海岸保护区的主管部门，该署不时会检讨法例的成效，并会听取郊野公园及海岸公园委员会的意见，划定、管理及管辖香港的海岸公园及海岸保护区。郊野公园及海岸公园委员会由公众人士组成，成员均由行政长官委任，来自社会不同阶层，这又是一个典型公众参与政策制订及管理的委员会。

       香港现时拥有四个海岸公园，包括印洲塘海岸公园（海域面积约680公顷）、海下湾海岸公园（海域面积约260公顷）、沙洲及龙鼓洲海岸公园（海域面积约1200公顷）和东平洲海岸公园（海域面积约270公顷）；海岸保护区则只有一个，就是鹤咀海岸保护区（海域面积约20公顷）。海岸公园与海岸保护区的分别主要是海岸公园比海岸保护区的海域面积较大，海岸保护区受严格的监控保护，一般除了存护、教育及科研活动外，严禁进行其它活动，而海岸公园则会容许进行一些获准的康乐活动。

香港海岸公园及海岸保护区的法律内容

       1995年以前，城规会按《城市规划条例》所拟的法定图则，已包括了土地用途为「海岸保护区」（Coastal Protection Area）的地带，其规划意向为保育、保护和保留天然海岸线，以及易受影向的天然海岸环境，包括地质特色、地貌等，或有高价值景观、风景或生态的地方。一般而言，保护区内是不宜进行任何发展，除了极少数关系重大公众利益或对保护区内生态环境有助保护而没有带来影向的发展，才有望例外地获得批准。

       1995年香港政府颁布了《海岸公园条例》，这是香港海岸保护的一个里程碑。在该条例规定下，香港渔农自然护理署署长被委任为郊野公园及海岸公园管理局总监[2]，而总监可就海岸公园或海岸保护区的指定及规划，向行政长官会同行政会议提出建议，并执行以下的管理任务[3]：－

(1)     监察、保护、复原及改善任何海岸公园或海岸保护区内的生态、海洋生物状况、水质及海洋环境；

(2)     对海岸公园资源的运用作出管理，以满足人类现在及未来的需要及期望；

(3)     评估有关在海岸公园内进行受管制活动的申请及签发许可证；

(4)     对海岸公园内的康乐活动提供便利，建设及保护海岸公园内的设施；

(5)     提供机会以对海岸公园及海岸保护区内的海洋生物及海洋环境进行教育及科学方面的研究，设计及安排推动提高市民海洋护理意识的活动；及

(6)     执行《海岸公园条例》和其附属法例《海岸公园及海岸保护区规例》的规定。

       在条例下亦成立了一个郊野公园及海岸公园委员会的咨询机构[4]，就总监为海岸公园及海岸保护区所拟定的政策及计划提出意见。这个委员会也是从社会各阶层的公众人士中由行政长官委任的，也是一种重要的公众参予形式，在政府制定海岸保育政策时就要听取一些公众意见。

       另外，在《海岸公园条例》第18条里我们可以看到香港法律中某一法例跟其它法例的协调情况，如18(2)就规定「为免生疑问，该条例的任何规定不得解释为对《船舶及港口管理条例》（Shipping and Port Control Ordinance）[5]及《水污染管制条例》（Water Pollution Control Ordinance）[6]的规定造成任何减损。」意思即是说，如果该条例与《船舶及港口管理条例》或《水污染管制条例》的规定有互相矛盾的地方，该两条条例规定的效力优于《海岸公园条例》。可见水污染管制等环保法例在海岸公园范围内是优先执行的，换句话说，防治污染及保护海岸公园水质是优先的任务。

       再者该条例第19条规定，由于行政长官会同行政会议根据该条例宣告某些区域成为海岸公园或海岸保护区后，该范围内任何土地或海域根据普通法存在的一切权利将会终止及不再存在，包括对任何土地、行业或业务造成损失或干扰或对任何土地行业或业务方面的价值方面造成减损或对个人造成干扰或不便或个人权利的限制、变更或终止，都不得提起诉讼或作出任何赔偿或补偿。这就解决了一些法律条文有相矛盾发生时又或普通法与成文法有所抵触时，定出了谁优先有效的原则及其法律效果，避免了不必要的争拗，从而阻碍海岸公园的环境保育进程。

       按《海岸公园条例》的规定，海岸公园及海岸保护区的指定程序，与《城市规划条例》下所规定的法定图则所要遵从的审批程序相似，皆要首先拟备草图、然后是公告、给公众机会去提出意见或作出反对，最后由行政长官会同行政会议作最终决定。充份照顾到公众的知情权利、公众参与规划的权利、以及利益相关者表达意见的权利，透明度相当高，这是民主开放，避免利益输送及防止贪腐的重要措施及程序。

       被指定为海岸公园或海岸保护区后，一般工程是不会被批准在该等区域内进行，但一些涉及公众利益或有利于保护、保育该区域的检查维修及新发展工程[7]，经向总监提出申请，也是有可能会获得批准的，另外，在该区域内进行的某些活动，也要向总监提出申请拿取牌照及许可证才可进行[8]，任何人如果对总监批出或拒绝批出牌照或许可证感到受屈，可以向行政上诉委员会提出上诉[9]，或甚至向高等法院提出司法复核申请[10]，从而得到公平的裁决。这样的规定可防止相关官员专断揽权及确保政府依法办事，保障公民的权利。

       条例亦授权渔护署官员执行该条例的规定，在执行条例时，如果是不偏不倚公正地执法而导致他人有所损失，该等官员会获法律保障免却任何个人法律责任[11]。如果有任何人袭击或抗拒或妨碍官员执行职务[12]，均会被检控，轻则罚款，重则可判入狱。可见，条例除保障公民的权利外，亦保障依法办事人员的权利。海岸公园及海岸保护区的具体保护措施载于附属法例《海岸公园及海岸保护区规例》。其内容主要包括在海岸公园保护区内禁止的活动，例如钓鱼、捕鱼、采集动植物、禁止管有钓具捕鱼或其它猎捕器具、禁止滑水、禁止进行船艇活动、禁止鱼类养殖；保护海滩、泥滩、限制船只的速度、管制碇海和下锚、禁止指明船只航行。另外，该条例亦管制在海岸公园及保护区内贩卖物品、展示海报、标语、广告宣传品、烧烤及露营、集会、采集海洋生物及资源，规例还列出受保护的海洋及近岸生物、不得污染水池、水潭、不得弃置任何废物以及不得破坏、或损毁任何设施或装置，内容非常详细及具体，与国内法律相比，可操作性十分强。

       海岸公园及海岸保护区内的土地均适用香港的土地法律。而海岸公园范围内的私人土地发展是受《海岸公园条例》第10条及第21条所规管，但现时海岸公园内并无私人土地。至2009年2月25日止前5年，总监并没有根据《海岸公园条例》第10条批准新的私人发展工程，可见批准私人发展工程是相当严格的。根据渔护署在海岸公园内进行的定期珊瑚监测和捕鱼调查，显示海岸公园的生态环境较非海岸公园水域的生态环境为佳，这样证明了《海岸公园条例》在保护香港海域生态方面发挥了积极有效的功用。

香港海岸公园法律对国家海岛立法的启示

       按照周珂教授的观点，国家环境安全在中国特指国家生态安全，即国家生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏及威胁的状态，根据周珂教授这样对环境安全的看法去分析香港海岸公园的法律，我们可以看出香港海岸公园立法是侧重保护香港海岸的生态安全，保存物种的多样性，并不鼓励发展海岸公园或海岸保护区，可以说，立法的目的是环境保育优先，不鼓励甚至在某程度上禁止在公园及保护区范围内开发土地，这是香港海岸公园条例的立法特色。

       香港地少人多，香港的土地使用很注意配合香港的土地及城市规划，为的是希望使土地的使用达至最高效率。因此，在规划阶段时，土地已被划分为不同功能的地带，按规划发展为住宅用地、工业用地或商业用地又或是划为环境保育保护区，禁止任何发展或只作有限度的发展。划为环境保护区的地方，通常是一些环境脆弱的地方，一经破坏，它的环境生态就难以逆转，又或需要很长时间及高昂的金钱代价才可恢复过来，所以在规划时严格限制是有其必要的。

       在香港的整个规划制度里，公告及公众的咨询及参与是必要的步骤，因为规划不是在办公室里凭空想象出来的，它牵涉到现在及将来很多人的利益，及早的公众参予及咨询，主管规划部门可以在很早期就听取各方的意见，增加透明度，在决定规划用途前，充份了解不同的意见，协调各方的利益，尽量达到一个各方或至少是大多数人都可接受的方案，避免将来作出决定后才出现不同的反对声音，阻碍发展的需要，这个对国内的政策制定极具参考义意，特别是现在经济发展蓬勃、利益冲突在发展与环境保护方面变得越来越复杂、变得越来越尖锐，加上内地在政府监督方面还有很多不足之处，因此，政府在制定政策时宜增加透明度，增加公众参与的力度，起码在表面上给民众看见政府做事是公平公正，什幺都见得阳光，这样做亦有助压止官员或企业的贪污腐败情况出现，同时，在政策通过后的实施也就会事半功倍。

       海岸公园及海岸保护区的法律亦颇为完善及具相当高的可操作性，在保护海域环境及海洋动植物方面均有所兼顾，采取优先防治污染并限制发展的策略。特区政府又着力推行宣传及教育工作（包括发放网上信息），提高市民大众爱护环境的意识及使大众明白环境保护的重要性，同时亦在公园内提供适当的设施让公众人士享用，寓教育于娱乐。再者，政府在建设检查及维修公园的设施及实行生态改善工程亦不违余力。此外，政府亦经常派人巡逻公园及执法检控违章违法的人或公司；又招募义工向游客讲解生态情况及提醒游人应遵行的事项、并印发了很多教育宣传的资料，派发给予公众，同时又经常做一些生物生态调查（例如珊瑚调查、中华白海豚调查等）收集数据以监察生物生态的变化或破坏情况，有必要时，采取适当的保护或修复措施，以维持生态环境的可持续发展。

       在生态环境保护方面，香港海岸公园条例是成功的，如果你可亲身到现场观察，你会感觉到那里环境的优美，清澈的海水，绿悠悠的海岛，美丽的珊瑚等，法律的确可保护那脆弱的环境，没有随便倾倒泥头垃圾、没有污染的海水、没有可恶的发展发掘及爆破、没有破坏珊瑚，只要能维持这样美好的生态环境，这些生态资源在将来也有很好的发展潜力。在香港，虽然有很严格的保护性海岸公园条例，但他又没有完全禁止发展，在有关的法律规定下，只有在极严格的规范下才可进行发展，所以如果要在海岸公园及海岸保护区发展，也是有一定的空间的。特区政府亦可进一步研究怎样开发这些珍贵的海岛生态资源，但这个的前题是这些资源要先得到法律的好好保护，特区政府在这方面是做到了。现在香港特区的情况是，海岸公园及沿岸很多无人居住的小岛均有很美丽的景色，但由于缺乏基建，包括水、电、道路、码头等设施，都没有什幺发展，特区政府亦没有一套计划或法规去发展这些岛屿，但只要能保持它们良好及优美的环境，它们的发展潜力（主要是渡假休闲、生态旅游等项目）是相当巨大的，当然这又要做到保育与发展平衡，才可做到可持续的发展，良好的法律武器及优良的法律环境（包括政府的守法、公正的执法及良好的司法等）是必不可少的。

       保护生态环境，保护海域内各式各样的物种，不容外来因素（人或船或污染物）的影向，这是法律最终的目的。不光是海岸公园条例，香港其它的环保法例也适用于海岸公园及海岸保护区。有了法律的框架，加上严谨的执法、独立的司法、公众的参与保护，全民的环保意识，这些都是香港特区保护生态安全的重要因素。但是法律的建设、政府的效率、部门的执法、司法的独立、公众的参与、民众的意识等等都不是一朝一夕可以达成的，他们是一环扣一环、一层接一层的。

       国家的海岛立法也是一样，先要从保护生态环境开始，以此为基础，以法律去保护海岛的生态环境，良好的生态环境要持续保护，已遭破坏的，就得阻止其恶化及设法修复，有了良好的保护基础，保证可持续发展的可行性后，再在严格的生态保护管制措施下发展这些海岛资源，才是正确的发展方向。国家要调研立法、要各主管部门配合、要提高司法质素、要教育公众提升环保意识、要有良好的舆论监督、其它监督职能也要提升与改进（如行政监督、人大监督、司法监督），这正如周诃教授所指，是一个系统工程，纵使有适当完善的海岛立法，也需要上述各个因素互相协作配合才能成功保护生态环境安全，确保可持续发展，但只要有时间及决心，循序渐进的进行，逐步是可以达成保护海岛生态安全的目的。