周珂 李博

【摘要】

为期十二天的哥本哈根气候变化会议已落下帷幕，但是其对世界各国未来发展的影响是深远的。为此，本文首先回顾了哥本哈根会议的具体进程。然后，通过分析《哥本哈根协议》这一立法成果及其对中国的影响，得出发展低碳经济对中国已刻不容缓的结论。最后，从法律的角度，提出了一些发展低碳经济的法律建议。

【关键词】

气候变化  哥本哈根会议  哥本哈根协议  低碳经济

一、从里约热内卢到哥本哈根

为了有效应对气候变化的灾难性后果，在联合国的努力下，一系列的国际条约诞生。在这其中，尤以《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》最为引人注目。《联合国气候变化框架公约》的主要贡献在于最大程度地吸引各国加入到防止气候变化的国际公约中来；而《京都议定书》则因为具备法律约束力与可具体实施的法律规则，在应对气候变化上发挥了重要的作用。

然而，随着《京都议定书》第一承诺期将于2012年到期，国际社会围绕着第二承诺期的相关规定展开了一轮轮新的谈判。这其中，特别需要提到的是2007年在印度尼西亚巴厘岛，召开的联合国气候变化大会。在这次大会上，通过了“巴厘岛路线图”。该路线图最大的亮点，是为落实第二承诺期的谈判设定了时间表。即：两个特别工作组[1]需要在2009年完成工作，并向《联合国气候变化框架公约》下的第十五次缔约方会议递交工作报告，以期在歌本哈根的气候变化大会，完成第二承诺期的谈判。

为了落实“巴厘岛路线图”与哥本哈根会议顺利召开，2009年，国际社会分别在波恩、曼谷与巴塞罗那举行了会议。在这样的背景下，被寄予很高期望的2009年度联合国气候变化大会，于12月7日在丹麦首都歌本哈根拉开了帷幕。

二、哥本哈根会议

（一）会议的具体进程

整个哥本哈根会议，进展缓慢。谈判的各个方面、各个环节都充斥着激烈的斗争。从谈判的具体情况来看，与会各方主要围绕以下四大焦点问题展开讨论：

1、关于双轨制与单轨制的争论。

一些发达国家主张把双轨制合并成一条轨道，试图彻底抛弃为发达国家规定了具体减排目标的《京都议定书》，在《联合国气候变化框架公约》下重新谈判并制定一项单一的法律文件。其实质是违背国际环境法的“共同但有区别的责任”原则、动摇气候变化谈判的基础——《联合国气候变化框架公约》与《京都议定书》。对于这种推卸历史责任、要求发展中国家在2012年后承担与发达国家相同的减排责任的提议，遭到了发展中国家普遍而坚决的反对。

2、关于发达国家减排的争论。

在哥本哈根气候大会上，发达国家对减排问题表现地极为消极。依照“巴厘岛路线图”中作出的“在2020年应比1990年至少减排40%”的承诺，目前，发达国家中，仅有挪威承诺到2020年比1990年减排40%；而欧盟承诺到2020年比1990年减排20%，日本承诺25%，美国只承诺4%左右。这与路线图的要求相距甚远。与之形成鲜明对照的是，以中国为代表的发展中国家的积极作为：在应对气候变化问题上，中国尽管是发展中国家，但作为负责任的大国，中国政府将控制温室气体排放的行动目标，设定为到2020年，全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%。[2]

3、关于发展中国家减排的争论。

对于发展中国家的减排问题，发达国家不仅重点关注中国和印度这样温室气体排放较大的发展中国家，强调中国和印度等发展中大国在此次大会上要承诺具体减排目标；而且还强烈要求发展中国家应做出“可衡量、可报告、可核实”的减排承诺或行动。发展中国家认为，发达国家上述主张是在未考虑历史积累排放总量和人均排放量的基础上提出的，实质是对“共同但有区别的责任”原则的违背；同时，中国和印度等发展中国家正处于大规模、高速度的工业化和城市化进程之中，经济增长和民众生活水平的提升必然导致能源消费的增长幅度大，因而温室气体排放量也会在一定时期内居高不下；此外，根据“巴厘岛路线图”规定，发展中国家，在可持续发展方面需要得到以“可衡量、可报告、可核实”的方式提供的技术、资金和能力建设支持，因此，发展中国家自觉采取的减排行动，完全不必接受“三可”标准。

4、关于发展中国家应对气候变化所需资金与技术的争论。

发达国家在向发展中国家提供应对气候气化所需资金和技术援助方面始终没有给出具体承诺，双方在这一问题上同样分歧明显。欧盟预测，为实现全球中长期减排目标，从2020年起，发展中国家每年至少需要1000亿欧元资金用于应对气候变化，其中一半需要国际社会的援助。然而，在发达国家中，目前仅有欧盟表示愿意提供50亿至70亿欧元的资金援助。显而易见，发展中国家减排和应对气候变化所需的资金缺口非常大。此外，关于发展中国家所需的技术，发达国家一直以相关技术掌握在私人企业手中，因涉及所有权与知识产权问题，而拖延相关技术的转移。

总的来看，上述问题因涉及到各国政治、经济与社会利益的再分配，故而各国在谈判过程中对上述焦点问题争论地异常激烈。这一点，主要体现于各国针对气候变化问题的不同立场上：①以美、日、加、澳等国组成的伞形集团，因多为能源消耗大国，故反对立即采取温室气体减限排措施；②欧盟各国，由于欧盟在可再生能源领域的技术优势较强，因此其属于促进温室气体减限排的先行者，但是近年来，受经济危机的影响，其在哥本哈根会议上的立场有所保留；③以中国为代表的发展中国家，在坚持“共同但有区别的责任”原则的基础上，主张负历史责任的发达国家应率先大幅度减排，而发展中国家则可通过可持续发展政策的实施为减缓气候变化做出贡献，同时强调发达国家要切实履行其在公约下所承担的资金援助和技术转让的义务；④石油输出国，因担心温室气体减排会降低国际市场石油消费的需求从而给国家发展带来不利影响，因此尽可能要求应对气候变化的行动方案不对石油消费构成影响，其中以沙特为代表的石油输出国逐渐成为气候变化谈判的强硬反对者；⑤小岛国集团，因担心气候变化导致的海平面升高危及国家生存，而积极呼吁温室气体减排。[3]

（二）会议的立法成果

如前所述，整个哥本哈根会议的谈判异常艰难，这也表现在成果文件的制定上：先是丹麦文本的外泄，然后是哥本哈根协议的出台。

1、丹麦文本

所谓“丹麦文本”，是指由丹麦拟定，只在美国、英国、丹麦等发达国家内部秘密流传的应对气候变化的271109号草案。长达13页的草案，因为对温室气体减排与资金援助等敏感问题的规定倾向于发达国家，而引起了广大发展中国家的强烈不满。77国集团发言人卢孟巴（Lumumba），对此评价道：“丹麦文本是一项非常不公平的草案。其试图从根本上推翻这两年国际社会在气候变化问题上所达成的成果。同时，它根本没有考虑发展中国家的利益”。[4]

丹麦文本最鲜明的特点，就是内容上的失衡，其反映的主要是发达国家的利益，这实质是放弃了“共同但有区别的责任”原则。对于上述特点，笔者结合丹麦文本的相关条款，进行了总结：[5]

在对发展中国家减排问题上。首先，将发展中国家分为一般的发展中国家和最脆弱国家。其次，规定只有最脆弱国家无约束性减排目标，而其他发展中国家将有强制减排义务。而且为这些发展中国家，设置了减排目标，即：到2050年，人均温室气体年排放量须限制为1.44吨。然而，到2050年时，发达国家自己的减排目标则要比发展中国家宽松得多，其人均年排放量为2.67吨。地球现有的温室气体，主要来源于发达国家的历史排放；而且与发展中国家相比，在应对气候变化上，发达国家拥有发展中国家无法比拟的资金与技术优势。但是，丹麦文本却赋予了发达国家大约2倍于发展中国家的排放权，这显然对发展中国家是不公平的。

在对发展中国家的资金援助上。首先，削弱了联合国在应对气候变化资金援助上的作用。其次，通过向发展中国家提供资金援助，达到分化发展中国家的目的。《联合国气候变化框架公约》缔约方国家总数是192个，而77国集团所代表的发展中国家阵营有132个国家之众，这样一个数量巨大的阵营，一直在气候变化的国际谈判中发挥着重要作用。发达国家基于自身利益的考虑，在丹麦文本中采取了分化发展中国家的作法，即规定：只有附件C中所列的发展中国家，可享受发达国家的资金援助。

2、哥本哈根协议

经过十二天艰苦的谈判，与会各方终于达成了《哥本哈根协议》。作为哥本哈根气候变化大会最重要的成果，该协议是国际社会为共同应对气候变化所迈出的具有重大意义的一步。其主要有以下几个特点：

⑴《哥本哈根协议》体现了各国对气候变化问题的高度重视。

各国对气候变化的重要性达成共识。在协议中，各国不仅强调气候变化是当今世界所面临的最重大挑战之一，重申对抗气候变化的强烈政治意愿；而且强调必须采取进一步的行动和国际合作以应对气候变化，特别是应向最不发达国家和位于小岛屿的发展中国家开展降低其受害程度并加强其应对能力的行动；还确定了升温控制目标，即为了稳定温室气体在大气中的浓度以防止全球气候继续恶化，全球气温升高不应超过2摄氏度。

⑵《哥本哈根协议》维护了《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》的框架，并坚持了“巴厘岛路线图”的授权。

首先，协议坚持了“共同但有区别的责任”原则。在温室气体的减排问题上，协议对发达国家与发展中国家做出了不同的规定，即通过采用两个不同格式附表的形式，将发达国家2020年量化的减排指标与发展中国家在可持续发展框架下采取的减缓行动加以规定。这维护了《京都议定书》中关于发达国家与发展中国家在减排问题上的本质区别。

其次，坚持了“巴厘岛路线图”的授权。通过延长《联合国气候变化框架公约》下设的长期合作行动特别工作组与《京都议定书》下设的关于附件一缔约方第二承诺期减排义务的特别工作组的授权，保证了哥本哈根会议之后将继续坚持《公约》和《议定书》“双轨制”的谈判进程，从而保证了谈判将按“巴厘岛路线图”授权的轨道前进，反映了各国自“巴厘到路线图”谈判进程启动以来取得的共识。

⑶《哥本哈根协议》在减缓行动的测量、报告和核实方面，维护了发展中国家的权益。

作为发展中国家，只有获得国际支持的国内减缓行动，才需要根据缔约方大会通过的指导方针，接受国际的测量、报告和核实。自主采取的减缓行动只接受国内的测量、报告和核实，有关结果每两年一次以国家通报的方式予以通报，通过明确界定的准则和确保国家主权得到尊重方式进行国际磋商及分析。[6]

⑷《哥本哈根协议》在发达国家提供应对气候变化的资金和技术支持方面取得了积极的进展。[7]

在资金方面，要求发达国家根据《联合国气候变化框架公约》的规定，向发展中国家提供新的、额外的，可预测的、充足的资金，帮助和支持发展中国家的进一步减缓行动，包括大量针对降低毁林排放、适应、技术发展和转让以及能力建设的资金，以加强《公约》的实施。在资金的数量上，要求发达国家集体承诺在2010至2012年间提供300亿美元新的额外资金。在采取实质性减缓行动和保证实施透明度的情况下，发达国家承诺到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元，以满足发展中国家应对气候变化的需要。同时，将建立具有发达国家和发展中国家公平代表性管理机构的多边基金——“哥本哈根绿色气候基金”。这些资金中的适应资金将优先提供给最易受气候变化影响的国家。虽然发达国家在资金上的这些承诺与发展中国家应对气候变化的资金需求相比尚有一定差距，但毕竟提出了一个量化的、可预期的目标。

在技术开发与转让行动方面，决定设立一个“技术机制”加速技术开发与转让，支持适应和减缓行动。这一措施将有望为推动气候友好技术的大规模应用提供机制和制度上的保障。

总的来看，尽管《哥本哈根协议》是不是具有法律约束力的成果，但该协议维护了《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》确立的“共同但有区别的责任”原则，就发达国家实行强制及安排和发展中国家采取自主减缓行动做出了安排，并就全球长期目标、资金和技术支持等焦点问题达成了广泛共识，因此它是人类在应对气候变化进程中的标志性成果。此外，应该看到在过去的国际气候谈判中，任何一次谈判都进行地艰难异常。从1991年政府间谈判委员会成立，气候谈判开始启动到1994年《联合国气候变化框架公约》生效历时3年，而围绕其后续法律文件的谈判，190多个国家坐在一起整整谈了15年。其中，仅《京都议定书》生效就耗时8年。因此，我们有理由相信，在《哥本哈根协议》的基础上，国际社会将在2010年的墨西哥气候大会上达成一份有法律约束力的成果。

三、中国在后“哥本哈根”时代的发展策略

（一）哥本哈根会议对中国的影响

哥本哈根会议虽已闭幕，但是其对世界各国未来发展的影响是深远的。因此，有必要认真分析分析其对我国的影响。

1、在温室气体减排上，中国将面临来自各方的巨大压力。

本次哥本哈根会议，发达国家普遍关注中国等发展中大国的减排问题，并且试图要求中国等发展中大国在此次大会上承诺具体的减排目标。尽管《哥本哈根协议》维护了《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》确立的“共同但有区别的责任”原则，使发达国家要求中国等发展中大国实质性减排的企图未能实现，维护了发展中国家的利益。但是，这并不意味着中国就可以安之若泰。事实上，由于我国现在正处于工业化、城镇化加速发展的重要阶段，经济增长和民众生活水平的提升必然导致能源消费的增长幅度大，再加上我国人口众多等因素，必将使我国温室气体的排放量在一定时期内居高不下。因此，在《京都议定书》第一承诺期即将到期的日子里，发达国家将不断以中国等发展中大国温室气体排放量巨大和日渐增加为借口，迫使我国正式承担温室气体的削减义务，这对中国无疑构成了巨大的压力。

2、在发展模式上，低碳经济在中国的发展已刻不容缓。

《哥本哈根协议》第2条规定，“低碳排放的发展战略对可持续发展而言是必不可少的”。这一规定，为中国未来的发展提供了新的思路——发展低碳经济。事实上，从中国的国情出发，发展低碳经济也是极其必要的。

⑴发展低碳经济，是可持续发展的必然要求。

中国作为世界最有活力的经济体，一直保持着世界最快的经济发展速度，这与我国长期实行的粗放型经济增长方式是分不开的。应该看到，在我国建国后直到80年代中期，这种粗放型的经济增长方式，不仅对经济发展做出了巨大的贡献，而且对改变当时我国工业基础差、底子薄的状况发挥了重要的作用。但是，这种粗放型的高增长是通过高投入、高消耗的代价实现的。以能源消费为例，能源被大量和低效的利用，不仅造成了我国严重的环境污染，也让我国在温室气体排放上承受着越来越多的国际压力。因此，只有推行低碳经济发展，努力形成“低投入、低消耗、低排放、高效率”的经济发展方式，才能保证我国的可持续发展战略的推进。

⑵发展低碳经济，是适应国际激烈竞争的需要。

首先，发展低碳经济为国际竞争提供了新的契机。发展低碳经济是可持续发展的时代潮流，谁在能源环境技术创新中领先，谁就将主宰绿色发展的潮流。因此，中国能否在未来处于世界发展的前列，很大程度上取决于中国发展低碳经济的能力。如果中国能尽快采取行动积极应对以低能耗、低污染为基础的低碳经济的全球挑战，中国就是未来世界的最大赢家。其次，发展低碳经济是应对国际挑战的必然选择。由于部分发达国家将国际贸易和气候变化挂钩，对未达到温室气体排放标准的国家，将实行贸易制裁，对这些国家的产品征收关税，因此，面对这样的“绿色压力”，中国发展低碳经济已刻不容缓。

（二）发展低碳经济的法律建议

虽然从哥本哈根会议中得来的重要启示，是发展低碳经济。但是，对中国而言，目前发展低碳经济仍面临着诸多的挑战。首先，从中国的国情来看，我国现在正处于工业化、城镇化加速发展的重要阶段，再加上我国人口众多、民众生活水平提升等因素，必然导致能源消费的持续增长，同时也将使我国温室气体的排放量在一定时期内居高不下。其次，从中国的能源结构来看，我国是以化石能源为基础的国家，这使得传统能源下的经济产业模式，不可能在短时期内完成转变，势必在经济增长与控制温室气体排放之间出现矛盾与冲突。再次，从中国的科技水平来看，特别是在发展低碳经济的核心技术上，我国的技术水平仍比较落后，而技术研发能力也较为有限，与发达国家之间存在着较大的差距，这也在一定程度上阻碍了我国低碳经济的发展。为此，笔者提出如下发展低碳经济的法律建议：

1、构建低碳经济法制建设需要注意的问题。

首先，注意符合我国国情。气候变化问题虽是全球性问题，但由于各国的实际情况并不相同，因此我国的应对气候变化法治建设，特别需要紧密结合我国的国情，而不能简单地照搬照抄发达国家的经验。面对着“人口众多，经济发展水平相对较低，正处于工业化、城镇化加速发展的重要阶段，控制温室气体排放面临着巨大压力和特殊困难”的国情，循序渐进地构建我国的应对气候变化体制就显得尤为重要。为此，我国需明确优先行动领域，按重要性程度，可被排序为：节能减排；防灾减灾；新能源与绿色经济；水利与农业；增汇与CDM机制，特别是碳汇交易制度；其他。

其次，注意维护核心利益。国家环境利益中的核心利益必须坚决维护，这个核心利益主要表现为近年来各国尤其是美国强调的国家环境安全的利益。在我国，国家环境安全主要表现为防止自然灾害等环境问题所造成的社会动荡，而与气候变化关联最紧密的自然灾害主要表现为碳循环异常导致的水循环异常进而导致的旱涝灾害及水土流失问题。

2、完善我国的气候变化立法体系。

首先，尽快完善以《大气污染防治法》为核心的相关法规体系。关于应对气候变化的立法模式，笔者不主张制定新的专门性的“应对气候变化法”，而是主张在既有的法律框架下，通过完善《大气污染防治法》来构建我国应对气候变化的法律体系。这不仅是因为这样的立法模式，可以节约立法资源；而且是因为其他发达国家的立法与实践经验，为我国提供了充分的例证。以美国的相关经验为例，其通过“马萨诸塞州诉美国环保署”等经典案例，明确了温室气体排放的“污染”性质，赋予了美国环保署有依据《清洁空气法》管理温室气体排放的权力，这使得《清洁空气法》在应对气候变化上长期发挥着重要的作用。

其次，尽快出台一部综合性的能源基本法，即《能源法》。笔者虽不主张创制专门性的“应对气候变化法”，但是建议制定《能源法》来统率能源立法。这主要是基于以下两点考虑：其一，从能源的重要性上来看，合理的能源消费结构与使用方式，不仅会帮助我国降低温室气体的排放、减轻我国在温室气体减排上的国际压力；而且有利于我国实现向低碳经济发展模式的转变，还有助于提升我国的能源国家安全。其二，从能源立法结构上看，我国虽已出台《节约能源法》、《可再生能源法》、《煤炭法》等单行法，但是这些单行法，都不是综合性的能源基本法，只是对能源问题的某些方面加以规定，并未涵盖所有的能源问题；此外，就是从上述能源单行法调整范围的角度出发，也存在立法规定不够详细、缺乏足够操作性等问题。

3、建立健全与发展低碳经济相关的主要法律制度。

首先，通过创制“碳排放的总量管制与交易”制度，来发挥市场在调节温室气体排放中的作用。该制度主要分为两大部分的内容：一是，关于碳排放的总量管制。为了碳排放总量管制与交易制度的有效执行，应在全国范围内，要求企业减量排放温室气体并完成以下碳排放减排目标，即：到2020年，全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%。二是，关于碳排放的交易。欲排放温室气体的企业必须先获得排放许可证。由于企业的生产能力、生产水平不同等因素，使得不同的企业对排放额度的需求不同，即：有的企业需额多、有的企业需额少。而政府发放的排放许可证额度是有限的，如果企业超额排放，将遭受高额的罚款。因此，超额排放的企业，为了规避这种被罚款的风险，它就会在市场上向其它企业寻求剩余的额度；另一方面，对于有剩余额度的企业，也乐意通过出售一部分富余的额度来赚取利润，因此碳排放市场最终就在买卖双方的推动下形成了。

其次，要增强全社会应对气候变化的意识，加快形成低碳绿色的生活方式和消费模式。当前要结合国际社会合作应对气候变化的良好机遇，让社会公众了解并认识应对气候变化的重要性和紧迫性，认清应对气候变化对国家、地区和企业自身发展和竞争力有重要影响。要倡导全民自觉参与，鼓励企业自愿采取行动。倡导健康、文明的消费观念，抑制奢侈消费。增强企业的社会责任感，自觉制定并实施减缓碳排放的目标和措施。引导企业生产方式的转变和社会民众消费方式的转变，逐渐形成全民应对气候变化的体制和机制。[8]

最后，加大科技投入，加快应对气候变化相关技术的研发。科技的进步和创新，在人类应对气候变化的过程中发挥着至关重要的作用。因此，我国的法律要为应对气候变化相关技术研发及其所需资金提供制度性保障。其一，关于资金来源，除了政府提供资金加以保障外，还应通过低息贷款、税收优惠、政府补贴等奖励手段，来鼓励更多的企业与个人投资能源技术。其二，关于资金投入的领域，应主要集中于以下三大技术领域：提高能源效率与发展可再生能源的技术，用于开发碳捕捉与封存的技术，以及基础科学的研究。