黄海峰 葛林:空运减排路径选择研究
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——基于“共同但有区别的责任”原则 黄海峰[①] 葛林[②] 摘要：随着科技的进步，人类在享受到技术进步所带来的便利时，也同时消耗甚至透支了地球的自然资源，大量温室气体的排放引起地球升温，将对生态系统和人类社会产生诸多不利影响已成为普遍共识。联合国已经通过《气候变化框架公约》和《京都议定书》，并建立起碳排放交易机制。而之于空运业欧盟于2008年通过航空排放指令，2012年扩大适用于所有进出欧盟的航班，这必将对我国的航空业造成巨大的冲击。不论从短期还是长期来看，坚持“共同但有区别的责任”原则，构建起国际统一的航空运输业减排交易机制，同时建立起我们自己空运减排机制应是最终的选择。 关键词：区别责任 碳排放交易机制路径选择空运减排 The research on air transportation emission reduction Huang Haifeng Ge Lin Abstract: The advance of the technology brings problems such as resource depletion and global warming as well as benefits to human beings. To prevent that from happening, the United Nations established the emissions trading scheme by the UNFCCC and the Kyoto Protocol. In 2008, the EU promulgated the air transportation emission instruction which will apply to all the airlines come into or out of the EU’s territory in 2012. This will bring significant impact on Chinese aircraft industry. To cope with this problem, insisting on the common but differentiated responsibility principle and establishing the international and domestic air transportation emissions trading scheme will be the best choice for China. 阿列纽斯（诺贝尔化学奖获得者）早在100多年前，就通过其地称为阿列纽斯方程式，首次预测到大气中二氧化碳浓度升高会导致全球变暖，而现如今这一预言已然成为了不可否认的事实。[1]联合国政府间谈判委员会于1992年6月4日在巴西里约热内卢举行的联合国环发大会（地球首脑会议）上通过《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，简称《公约》，英文缩写UNFCCC)。《公约》是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放，以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是国际社会在对付全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架，规定发达国家为缔约方，应采取措施限制温室气体排放，同时要向发展中国家提供新的额外资金以支付发展中国家履行《公约》所需增加的费用，并采取一切可行的措施促进和方便有关技术转让的进行，从而成为减排路线上的里程碑。1997年12月在日本京都由联合国气候变化框架公约参加国三次会议制定的《京都议定书》（英文：Kyoto Protocol，又译《京都协议书》、《京都条约》；全称《联合国气候变化框架公约的京都议定书》）是《联合国气候变化框架公约》的补充条款，其目标是“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”，但由于美国、加拿大等发达国家的退出，而使得UNFCCC的实施并未取得显著成效。而在“后京都时代”达成的“巴厘岛路线图”确定了未来强化落实UNFCCC的领域，并为其进一步实施指明了方向。涉及减排会议如此的频繁密集，每一次的会议无不纷争不断，其根源就是对于日益稀缺的资源及温室气体排放容量资源的激烈争夺。 1.“共同但有区别的责任原则”是构建空运减排机制的基础 关于共同但有区别的责任原则（The principle of common but differentiated responsibilities），笔者认为界定较好是将其界定为“基于全球环境问题的日益严重性、全球生态系统的整体性以及导致全球环境退化的各种不同因素，世界各国乃至全人类应当通过承担起保护和改善环境以最终解决全球环境问题的责任，但在责任的领域、大小、方式、手段以及承担责任的时间先后等方面应当结合各国的基本国情而予以区别对待”[③]。UNFCCC在序言中写到：“承认地球气候的变化及其不利影响是人类共同关心的问题”、“注意到历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家；发展中国家的人均排放仍相对较低；发展中国家在全球排放中所占的份额将会增加，以满足其社会和发展需要”、“承认气候变化的全球性要求所有国家根据其共同但有区别的责任和各自的能力……，参与有效和适当的应对行动”；其中第3条中注明：“各缔约国应当在公平的基础上，并根据他们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代利益保护气候系统。因此，发达国家应当率先对付气候变化及其不利影响。”在国际环境法规中，第一次明确定义并使用了“共同但有区别的责任”原则，是人类对于责任划分原则认识的新高度，在注意代际公平的“共同责任”的同时，又将国家间由于发展程度和政治制度的不同，而做出“区别责任”来共同努力。 而关于航空运输业，《京都议定书》第2. 2条中规定：“附件一所列缔约方应分别通过国际民用航空组织和国际海事组织做出努力，谋求限制或减少航空和航海舱载燃料产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的排放。”[④]《京都议定书》的重点，主要是解决工业碳排放问题，特别是发达国家。国际空运业有着其特殊性与复杂性，所以其授权国际民航组织（International Civil Aviation Organization，ICAO）协调处理航空减排的相关事宜。 近期内，欧盟为促使其成员国完成《京都议定书》中所承诺的减排目标，做出了一系列相关政策的调整，其中最重要的一部分就是2005年1月1日正式启动的碳排放交易机制。最初，该项机制仅仅针对钢铁、能源等重工业部门，但2006年底，其委员会提议将航空运输业纳入到碳排放交易机制中来。此项提议草案于2008年正式立法生效，即2012年开始对飞离、飞经以及飞往欧盟成员国机场的航班征收碳排放税，并同时公布了征收标准和方式等。欧盟声称，在征收碳排放税后，可以大幅度的减少航空运输业的碳排放量，并迫使航空运输业进行技术更新，并强化内部管理，尽快实现绿色航空，进而为其它全球性行业树立了一个节能减排的范例。在全球气候变暖、极端天气频发的大背景下，欧盟在一定程度上确实赢得了环保主义者的支持，但也对我国的航空业发展与国际市场的竞争设置了障碍，同时也对我国的空运节能减排提出新的挑战。 2.“共同但有区别的责任”原则下节能减排的经济学基础 2.1公地悲剧理论 “共同但有区别的责任”原则是国际社会博弈的必然结果。1968年哈定提出“公用地的悲剧”理论：作为公共产品的牧场，由于外部效应的存在成本与收益的不符，造成放牧者想要获得更多的受益就要增加牲畜的数量，如果在仅有的公用地上每一个放牧者要增加牲畜的数量，过度的使用公用地就必然造成牧草的锐减，最终的结果就必然是放牧者自食其果的灭亡。而在全球性的环境问题中，气候资源就是“公地”，而各个国家就是“放牧者”，继续无条件的允许各国温室气体排放那必然导致的是全人类利益的损害，这就是环境的“公地悲剧”了，所以保护环境防止气候继续变暖迫切地需要整个国际社会的合作。但是各国由于政治经济等因素的困扰，气候谈判俨然变为了国家间利益的博弈。虽然“囚徒困境”理论告诉我们博弈的双方在无限次重复博弈后，最终会选择“双赢”的局面，但是全球环境恶化的迅猛发展的势头能否给与我们充分的时间，直到“双赢”结果的出现。而后就有了，解决与处理作为公共产品的“环境”的方案，形成了一系列相关经济学理论，其中最重要的就是产权理论和环境税收理论（下文中将详细阐述）。国际间的无政府状态确实给国际间的联合行动造成了一定的阻碍，但是作为世界公民一员，各国政府紧要关头关心的不仅仅是国家的权利而是安全。气候问题与全人类的生存都息息相关，各国政府都应当清楚的明白皮之不存毛将焉附的道理。 2.2代际公平的正义论 魏伊丝（美国.1889）在其著作《公平地对待未来：国际法、共同遗产与世代间衡平》中首次系统阐述了“代际公平”的理念，并相应提出了“行星托管”的概念。认为每一代的地球人仅仅是后代地球权益的托管人，以此来实现每代人在利用资源和享受环境等方面的平等权益。魏伊丝将代际公平归纳为三项基本原则：(1)保护选择权原则。要求各世代保护自然和文化遗产的多样性，这样便不会对后代人解决自身问题和满足自身价值观造成不适当的限制，而且未来世代有权享有同其以前世代相当的多样性。(2)保护质量原则。要求各世代维持地球的质量，从而使地球质量其留传给未来世代时状态不比其从前代继承时有所下降，并且其有权享有与前世代所享受的相当的地球质量。(3)保护获取原则。各世代的每个成员都有权公平地获取其从前代继承的遗产，并应当保护后代人的这种获取权。这就要求在对地球自然资源与环境资源的开发、利用的过程中，自我约束并同时考虑到当今与后代的权益。[2] 而罗尔斯将如何实现代际之间，尤其是当代与未来之间的公平正义，看成是一个非常重要但有很难实现的问题，“它使各种伦理学理论受到了即使不是不可容受也是很严厉的考验”。[⑤]究其原因，是由于代际之间在时间上的先后性，这种时间顺利是既定的、不可逆的，这就使得当代人对后代有一种压迫的力量，并有可能影响到后代人类文明发展，甚至是生存。而对于后代人来说，存在的时间并不是由他们自己所决定的，这时候就需要一种制度对于这种由于自然现象所造成的不平等进行纠正，也就是社会正义问题。这种正义的本质并不是要当代人完全放弃自己的权益，而是要通过一种社会制度实现有关利益或者负担在当代人和后代人之间的分配，这种制度既不造成对当代人的自由或者机会的限制，也不对后代人的自由或者机会造成限制。既不允许当代人在纯粹时间偏好的基础上滥用和透支后代人对环境资源应当享有的权利，同时也不极大地要求当代人为了后代人的利益而放弃现有的生活水平，使的当代人的生活承受诸多不利的影响。世代各自仅需承担为实现和维持正义，社会所要求的必须承担的公平的一份。[3] 3.航空运输业节能减排的必要性和紧迫性 3.1作为国际性产业的航空运输业，节能减排受到广泛关注 在全球气候变化激烈谈判的大背景之下，“气候变化是人类共同关切之事项，因为气候是维持地球上生命的关键条件，因此，必须采取及时行动以便在全球性方案范围内处理气候变化问题。”[⑥]作为温室气体排放主要行业之一的空运业，不可避免的成为国际社会的广泛关注的焦点之一。各国国内空运排放已经计入各国温室气体排放总量，而对于国际空运部分，由于航空运输业在国际航运过程中所产生的温室气体排放一般会涉及不同的地区、国家和航空公司，这也促使国际间航空运输业有着全球性和流动性的特质，所以在联合国气候变化会议谈判伊始，便将这部分碳排放记入各国排放总量外单独计算。近几年，随着气候变化谈判的紧张化、激烈化加剧，以及国际空运排放量的迅速增加，更由于部分发达国家为逃避资金和技术义务，进而试图采用市场机制等手段从国际航空、空运领域筹措资金，国际社会对国际航空运输业温室气体排放节能减排的要求越来越高，使得此项问题成为气候变化谈判的一个重点。 3.2航空运输业节能减排已迫在眉睫 基于人类的共同利益，UNFCCC及随后的《京都议定书》为各国设定了具体的减排义务。但是一直以来，国际上却没有专门的针对航空运输业减少温室气体排放的具体硬性规定。 究其原因，主要有两点：一是由于空运业的国际性及飞机的流动性，要确定国别减排义务具有技术和政治复杂性；二是与其他运输方式相比，空运业总的排碳量不高，国际社会缺乏解决此问题的迫切的政治意愿。虽然空运在世界范围内总的运量和排碳量并不大，但却是发展最迅速和运输单位消耗能源最多的运输方式。海运是目前能源利用率最高的运输方式，每吨公里仅排放约14克二氧化碳，其后是铁路运输和公路运输，空运每吨公里排放二氧化碳最多约为600克，所以空运行业节能减排的空间很大。 航空业的碳排放量占到人类碳总排量的2%，据美国运输部研究机关的专家测算，2000年全球飞机的二氧化碳排量为5.72亿吨，2010年将增至6.05亿到7.76亿吨，2025年将进一步增至12.28亿到14.88亿吨，相当于2006年度日本全国的排量。因此，航空业一直处在低碳减排的风口浪尖。乘坐一次北京到广州的航班，3小时的航行要消耗18吨煤油，排放57吨二氧化碳。航空运输中，飞机以每小时800公里的速度飞行的时候，每飞行1000公里，每位旅客排放120千克二氧化碳。而飞机每消耗一吨航空燃油，就将产生3.14吨二氧化碳。[⑦]虽然空运是现在所占碳排放总的比例并不高，然而伴随着航空运输业的快速发展，空运产业的温室气体的排放量必将快速增长，其总的温室气体排放比率定将有所增加。 3.3欧盟开征碳排放费用，中国空运业面临抉择 2008年7月，欧盟内部对航空业实施限排达成了最终协议：从2012年起，所有在欧盟机场起降的航空班机二氧化碳排放量免费额度按比例进行分配，其余部分通过拍卖方式有偿分配，也就是说凡是进出欧盟机场的航空公司，包括外国航空公司，征收碳排放费用。 2008年11月19日，欧盟议会和欧盟委员会通过新法案，决定将国际航空业都纳入欧盟排放交易机制体系之中，该法案于2009年2月2日生效，并于2012年1月1日起开始实行排放交易。 按照规定，自2012年起，航空公司将被分配一定的温室气体排放限额，排放总量低于限额的航空公司可出售其限额剩余部分，而排放总量超标的则必须购买超出限额的部分。 2008年11月19日通过的该法案还规定，自2011年3月起，全球飞往欧盟国家的航空公司都必须向欧盟提交监测报告，否则将得不到免费排放配额。到2012年，全球航空公司必须参与欧盟碳排放交易体系，否则将面临巨额罚款甚至被停航。 在2009年年底召开的哥本哈根会议上，代表全球大部分航空公司的国际航空运输协会正式递交了航空业的环境目标：到2050年，碳排放量将比2005年净减少50%。这对航空业提出了更为严苛的要求。此外，澳洲和美国也在制定各自的碳排放区域解决方案。相对于国际社会的咄咄逼人，中国碳交易市场虽然发展迅速，但整个行业尚亟需具体的标准和规则，才能形成长期有效的交易机制和真正能与国际接轨的碳交易市场。具体到空运业，国家并未对各航空公司强制规定减排义务，碳交易还停留在自愿交易阶段，规模极小，节能减排的意识较差。反观发达国家，由于对国内温室气体排放总量有严格控制，航空公司对碳排放权都有着很大需求，而我国空运业相关法律制度建设亟待完善。 4.空运减排路径选择 4.1市场机制 根据前文的经济学分析，建立市场机制一是要建立起健全的所有制体系，即要明晰责权利；二是要让资源充分流动，让市场价格充分发挥其“看不见的手的作用”。 首先是碳税，它其实是一种“庇古税”，庇古（1920）首开污染经济分析的先河以后，直到60年代末，一些经济学家才开始对环境污染进行经济分析，“庇古税”才开始渐渐进入人们的视野，Baumol和Oates（美国，1971），采用一般均衡分析方法，分别从环境政策、污染控制、污染税以及庇古税与统一排污标准成本比较等方面，进行了系统的研究，从而寻求污染控制的最佳途径。可以说庇古有关将外部成本通过征税形式使之企业内部化的设想，构成了环境污染公共物品经济分析的基本框架。在此种理论构想下，对排污者而非受害者征税，所以被称为排污收费（Pearce andTurner.1990）。从经济学的意义分析，“庇古税”主要倚重效率原则，从中性立场出发，引导资源配置优化，以期实现帕累托有效率。也就是说，建立碳税制度并以此来控制二氧化碳的排放量，可以使不同企业根据各自的控制成本来选择控制量。相比较而言，“庇古税”较之其他控制手段，如排污标准、罚款，在同样的排污控制量的情况下，成本相对要低。对此，Baumol and Oates（1971）、Pearce and Tumer （1990），均有十分精彩的量化分析。所以人们认为，征收碳税可以获得“双倍红利”（double dividends），即用中性的碳税来替代如收入调节税等现有税收，在总税收水平不变的情况下，可达到减排温室气体的目标与调整现有税收制度对经济绩效扭曲程度的双重效果。 其次是排放交易机制（ETS ，emissions trading schemes），作为强力手段的行政手段有着极大的局限性，并且运用成本较高。近些年来，国际社会开始放弃这种机制转而采取一种新的经济刺激（economic Incentives，EIs）手段来控制排放。所谓EIs就是，任何鼓励排放企业主动降低排放的，如经济的，金融的激励手段。ETS就是EIs最重要的、得到广泛运用的形式。根据ETS，环境主管部门首先应设定排放目标，并以此确定排放总量，然后在各排放企业之间分配特定数量的排放额度（即排放权），这种额度可以出售或在市场上进行交易。也就是说，企业可以通过减少排放将其特定时间内的剩余额度出售给那些超额排放的企业。由此看来，相对于行政手段而言，碳排放交易机制至少有以下几点优势：（1）它鼓励企业在其排放配额以内减少排放，剩余的配额还可以转化为经济利润；（2）有利于促进技术革新，选择采用更加绿色，更加经济的能源（3）适应性较强，有利于更广泛地适用各类企业，无论是大型的还是小型的。 4.2政府行政机制 政府行政机制即命令与控制（CAC，command-and-control）机制。命令与控制手段是国际社会限制二氧化碳排放的最传统、最主要的手段。在此种机制下，排放个体应当遵守行政主管部门的标准（即命令），而后政府主管部门给予监督，甚至直接实施（即控制）。过去很长一段时期内，多数国家都采取此种机制来控制排放，但是由于使用此种机制，给了政府大量的权力，势必会造成一定的寻租行为，再由于政府的低效率，因而既缺乏灵活性，又不能激励排放主体减排的积极性，大大削弱了其调控减排的能力使得效果大打折扣。 5.结论 5.1基于“共同但有区别原则”，为我国航空业争取更多权益 在联合国决议讨论的框架之下，我国还有联合其他国家为自己争取权益的机会，也为我国航空运输也争取更多发展的空间与时间。但是现有的国际空运减排的新发展。整体情况仍不容乐观。民航局出台的《关于加快推进节能减排工作的指导意见》规定，到2020年我国民航单位产出能耗和排放比2005年下降22％，达到航空发达国家水平。按照目前的形势看，我国航空运输业的节能减排工作仍需推进。 同面对欧盟和其他地区更多的排量限制，虽然我国早已禁止国内航空公司参与欧盟碳排放交易体系，单欧盟至今仍未做出多少实质性的让步，双方仍处于僵持不下的局面。然而放眼世界，征收碳排放税作为一种节能减排手段，如果使用恰当，不论是在国内还是国际范围内都有利于全球绿色经济的发展。因此我国不仅要着眼于当下的欧盟航空碳排放税，更要尽早做出决策，建立我国自身的碳排放交易系统，早日与国际接轨。 总之，我国无论是在针对欧盟航空碳排放税的国际诉讼中，还是在接下来进一步与欧盟的磋商谈判中，“共同但有区别的责任原则”这一基本立场，必须得到始终如一的坚决贯彻。然而，气候和环境是一个全球性的问题，国际协调与合作才是根本的出路。因此，我国应当联合各国，尤其是其他发展中国家，积极倡导并参加多边谈判，充分协商，在《公约》下达成一个合理、公平的国际性方案。 5.2立足国情，构建我国市场机制的空运减排机制 首先，应当立足国情，适度征收碳排放税。资料表明，已征收碳排放税的国家在温室气体限控方面确实效果显著。我国作为一个迅速增长的工业大国，合理征收碳排放税不仅可以避免其他国家的再次征税，还可以此给予缴税者一定的补贴，改进生产技术和工艺，开发清洁能源，减少碳排放，增强在国际上的竞争力。而在推进航空运输业的节能减排，技术层面重点在于加强航空公司主营业务的节能减排。大力推进涉及飞行运行全过程的节油技术和措施的应用，积极推进机场建设和地面服务中的节能减排。空管部门还可以通过加强军民航协调的方式，优化空域和航路航线结构，缩短飞行距离，积极研究建立鼓励政策和长效机制。只有自身做好了，我们的确处于低污染行列时，航空业自身才能竞争力增强，将不再惧怕其严苛的规章制度。 其次，尽快立法以确认碳排放交易制度，建立我国自己的碳排放交易体系。企业在政府划定碳排放总量的基础上，未超标的航空企业可以将排放余额出售给碳排放量较高的航空企业，以此激励企业，为了降低成本而转变生产经营理念，采用清洁能源，不断改进技术，从而促进整个航空业逐步向低碳过渡。所以，我国要将碳排放交易提上日程，加快建立良好的碳排放交易机制，形成活跃并且完善的碳排放交易市场，向低碳型经济转变，并以此更好地维护我国在国际上的合法权益。我国在坚决抵制欧盟不公平碳排放税的同时，加强国内碳排放交易系统的建设，促进低碳经济发展，增强我国空运行业的竞争力才是根本之策。 参考文献： [1]United Nations，Combating Global Warming: The Climate Change Convention[EB/OL].http://www.un.org/ecosocdev/geninfo/sustdev/climate.htm. [2] 魏伊丝(美).公平地对待未来人类：国际法、共同遗产与世代间衡平——外国环境思想与法律文库[M].律出版社，2000. [3]黄海峰、刘京辉.德国循环经济研究[M].科学出版社.2009年第二版. |
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