翟勇：我国能源立法的思想基础及缺陷
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全国人大环境与资源保护委员会法案室 翟 勇
（二）落实可持续利用能源思想的缺陷 1. 电力法的缺陷 2. 煤炭法的情况 二、关于“节约能源”的立法思想及缺陷 （一）节约能源法的立法宗旨及思想基础 （二）认识“节能优先”的实质 （三）“效率优先”的根源和基础 三、关于实施新能源战略的立法思想及其缺陷 （一）可再生能源法的立法思想 （二）可再生能源立法思想的瑕疵 四、以正确的思想指导我国的能源立法 （一）我国新能源、可再生能源上存在的问题 （二）学习借鉴国外能源立法的先进思想 1. 美国的经验 2. 德国的经验 The thought foundation and disadvantages of energy legislation of China Zhai Yong
1.2.2 The situation of the coal law 2. The characteristics and disadvantages of the energy saving legislation thought 2.1 The legislation intent and thought foundation of the energy-saving law 2.2 The essence of the energy-conservation priority strategy 2.3 The origin and foundation of the efficient first strategy 3. The legislation thought of new energy strategy implementing and its disadvantages 3.1 About the legislation thought of renewable energy law 3.2 The disadvantages of the legislation thought of renewable energy law 4. To conduct the energy legislation of China by the proper legislation thought 4.1 The problems about the new energy and renewable energy management in China 4.2 Learn from other countries 如何建立高效、健全的能源法律规范系统的关键是首先确立明确的能源立法思想，这是从法哲学的角度出发，保证能源立法工作在科学和理性的道路上发展进步的必由之路。就如同我们首先弄清道路，再开始行走的道理一样。而这样的简单道理，在我们的能源立法过程中却是实实在在地需要予以重申的。本文根据多年来我国能源立法中所体现的立法宗旨、指导思想和原则，来回顾和评述我们能源立法的思想基础及落实立法思想的缺陷，意在使我们的能源立法更为科学，特别是更有利于保障我国能源发展战略的实施。 一、可持续发展理念与我国能源立法思想的建立 1992年6月，里约“联合国环境与发展会议”上，183个国家的政府首脑签署了五个实现和贯彻可持续发展的国际文件，其中之一的《21世纪议程》被确定为可持续发展的行动纲领。尽管这个《21世纪议程》并未直接对能源利用提出明确具体的要求，但在其中有关交通、通信部分的内容中提出了需要更有效、更环保地使用能源的要求。根据里约《21世纪议程》的这一要求，许多国家纷纷制定了体现可持续发展的本国能源法律。与此同时，中国也在可持续发展的理念下开始了能源立法，于1995年首先制定了第一部能源法律即电力法。此后相继制定了煤炭法、节约能源法和可再生能源法，目前正在酝酿制定能源法、原子能法和核安全法等有关能源领域的法律。对于这些已经制定、正在制定和未来将要制定的能源法律是否具有法律的功能，是否能够实现制定这些法律的宗旨和目的，即是否能够为国家的能源发展战略，特别是新能源发展战略的有效实施提供法律保障和行为规范的判定，需要我们首先去研究和判明其中重要的思想基础。这又首先需要来判定，是否我们的能源立法真正地在可持续发展的理念下，建立其科学有效的法律规范系统。以下我们具体地予以回顾和评述： （一）关于落实可持续发展思想的能源立法情况 从可持续发展的理念出发来审视我国的能源法律，我们可以看出我国最初制定的能源类法律在两个方面体现了可持续利用能源的思想，主要体现在电力法和煤炭法中。 １．电力法关于可持续利用能源思想的体现 这部法律在第五条中规定：“电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境，采用新技术，减少有害物质排放，防治污染和其他公害”。“国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电”。这一规定表达了在能源利用中，要求保护环境和防止污染，鼓励和支持发展利用可再生能源和清洁能源的理念，这在一定意义上体现了可持续利用能源的思想。 此外，这部法律第十条第二款做出了这样的规定，即“电力发展规划，应当体现合理利用能源、电源与电网配套发展、提高经济效益和有利于环境保护的原则”。这一规定落实了关于自然资源利用的宪法原则，即宪法第九条做出的“国家保障自然资源的合理利用”的规定，这与可持续发展的理念是一致的。 ２.煤炭法关于可持续利用能源思想的体现 在最初制定的另一部能源法《中华人民共和国煤炭法》中，也反映了可持续利用能源的要求：首先，这部法律的第一条规定：“为了合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的发展，制定本法”。从这一条的规定上看，在立法理念上，已经开始从立法目的上对合理利用能源问题做出了申明和要求，比较电力法是一个进步。第二，该法第四条又进一步规定：“国家对煤炭开发实行统一规划、合理布局、综合利用的方针”。这一规定，明确了综合利用煤炭资源的法制要求，反映了可持续利用煤炭的思想。第三，该法第五条规定：“国家依法保护煤炭资源，禁止任何乱采、滥挖破坏煤炭资源的行为”。这一规定，明确了对煤炭资源的保护问题，对乱采、滥挖等破坏煤炭资源的行为做出了禁止性规定，以法律的强制性提出了对乱采、滥挖等破坏煤炭资源行为的禁止。第四，该法第十一条规定：“开发利用煤炭资源，应当遵守有关环境保护的法律、法规，防治污染和其他公害，保护生态环境”。这一规定，以法律衔接的形式，对于煤炭利用中的环境保护和防治污染问题做出了要求，是这部法律体现可持续发展思想的又一表现。相关的规定反映在该法第十八第四项内容中，对开办煤炭企业提出了环境保护的前提条件和要求；第二十条第二款又规定：“煤矿建设应当贯彻保护耕地、合理利用土地的原则”；第二十一条规定：“煤矿建设应当坚持煤炭开发与环境治理同步进行。煤矿建设项目的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收、同时投入使用”；第二十三条第七项规定，取得煤炭生产许可证，因应当有竣工验收合格的保障煤矿生产安全的设施和环境保护设施；第三十五条第二款规定，国家鼓励煤矿企业发展煤炭洗选加工，综合开发利用煤层气、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭；第三十六条规定：“国家发展和推广洁净煤技术”。由此可见，这部法律以较多条款体现了可持续发展的思想。这些条款的上述规定，充分反映了可持续利用煤炭资源的思想，也体现了宪法关于合理利用自然资源的要求。 （二）落实可持续利用能源思想的缺陷 1.电力法的缺陷 尽管1995年制定的《中华人民共和国电力法》如前所述做出了一些体现可持续发展思想的法律表述，但从整体情况看，这部电力法并没有全面体现可持续利用能源的思想和要求。主要表现在：一是该法第一条的立法目的并没有提出可持续利用电力资源的立法宗旨。二是该法第二条规定：“本法适用于中华人民共和国境内的电力建设、生产、供应和使用活动”。这一条是关于该法适用范围的规定，也即是该法调整范围的规定。但从这一规定中我们也可以看出，当时制定这部法律时，并未把对电力资源的合理利用、综合利用的行为或者活动作为该法调整的范围，而仅仅把电力建设、生产、供应和使用活动纳入调整范围。从调整范围中，反映不出可持续利用电力资源的法制要求。三是在这部法律的其他条款中也未明确做出更多关于可持续利用、合理利用电力资源的相关规定，特别是在法律责任一章中，除第六十二条做出：“违反本法第十四条规定，电力建设项目不符合电力发展规划、产业政策的，由电力管理部门责令停止建设”外，其他任何条款均未反映可持续利用电力资源的内容，而这一条的规定也仅仅是笼统对保证发展规划的实施做出了要求，没有明确具体地对违反可持续利用、合理利用电力资源的行为做出处罚的规定。四是一些条款的规定甚至还限制了可再生能源的发展，如第25条第二款做出的：“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”的规定，制约了可再生能源产生的电力入网问题，遭到了可再生能源企业的普遍反对。总之，这部电力法主要是关于电力建设、发展和运行的规范，而缺乏关于可持续利用电力的法律规范内容。 2.煤炭法的情况 从煤炭法的整体结构和内容看，其体现的可持续发展思想和宪法关于合理利用自然资源的精神和原则是有限的，问题主要是从引导性规范的角度出发，做出了这样的规范；从强制性规范的角度来看，这部法律没有通过强制性的要求，保障可持续发展思想和宪法精神在规范煤炭利用行为中得以实现。具体的缺陷主要表现在这样几个方面： 第一，在法律的适用范围中没有明确调整有关可持续利用煤炭和合理利用煤炭的行为，即没有把这样的行为纳入法律适用范围中，使得这一条的规定与第一条规定的立法宗旨不一致，即没有体现第一条关于“为了合理开发利用和保护煤炭资源”的立法目的，使这一立法目的实际落空。 第二，在整个“法律责任”一章中，没有明确对实现可持续利用煤炭资源和合理利用煤炭资源的宪法原则通过强制性的法律规范要求予以实现，仅仅在第七十七条中原则而笼统地做出了“对不符合本法规定条件的煤矿企业颁发煤炭生产许可证或者对不符合本法规定条件设立煤炭经营企业予以批准的，由其上级主管机关或者监察机关责令改正，并给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任”的规定，而未对具体的可持续利用和综合利用的违法行为做出明确的处罚规定。特别是对第五条的禁止性规定，在这一章中未做出对应的规定，使第五条的规定形同虚设、无实际意义。此外，对于第十八条第二、四项的义务性规定，在法律责任一章也未予以呼应，即没有做出相应的处罚规定。这些均是法律自身结构混乱的表现。 第三，还需要特别说明的是，这部法律第六条第三款关于“国家对乡镇煤矿采取扶持、改造、整顿、联合、提高的方针，实行正规合理开发和有序发展”的规定，实际上与第三条关于“煤炭资源属于国家所有。地表或者地下的煤炭资源的国家所有权，不因其依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变”的规定发生了冲突，这一条的规定，使一部分煤炭资源实际掌握在乡镇企业手中赋予了法律的依据，为乡镇企业实际占有煤炭资源提供了法律基础，这也是多年来小煤矿开采破坏生态、浪费资源和导致一系列问题的重要原因之一。这一规定从根本上否定了可持续利用煤炭资源的可持续发展思想和关于合理利用自然资源的宪法原则。 二、关于“节约能源”的立法思想及缺陷 随着我国经济的快速发展，我们对于能源的需求量不断上升，能源危机不仅是世界许多国家面临的问题，也同样是中国面临的问题。面对这样的问题，提高能源的利用效率是各国能源战略努力解决的问题。我国在解决这个问题上提出了节约能源的思想，这是我们实施能源战略的思想基础之一。为此，我国于1997年11月制定了《中华人民共和国节约能源法》，这部法律以节约能源为立法的目的和宗旨，也即是以节约能源为立法的思想基础，规定了各项节约能源的措施和法律制度。以下对这部法律的立法思想做一点深入的探讨： （一）节约能源法的立法宗旨及思想基础 该法第一条规定：“为了推动全社会节约能源，提高能源利用效率，保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法”。这一条的规定，明确了制定节约能源法的立法宗旨，即包括：一是推动全社会节约能源，提高能源的利用效率；二是保护和改善环境；三是促进经济社会全面协调可持续发展，这些也即是制定本法的思想基础。关于什么是节约能源，该法第三条规定：“本法所称节约能源（以下简称节能），是指加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源”。由此条规定的定义看，节约能源的含义包涵如下一些内容：一是加强用能管理；二是采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施；三是降低消耗、减少损失和污染物排放；四是制止浪费；五是有效、合理地利用能源。这个定义的内容，实际上主要是指降低消耗、减少损失和污染物排放，制止浪费，有效、合理利用能源，其中核心和实质内容是制止浪费，高效合理利用能源。这应当是节约能源法立法宗旨所体现的核心内容，也是基本的立法思想。 （二）认识“节能优先”的实质 在节约能源法制定多年后，在实施过程中，有关方面又提出了“节能优先”的思想。这就需要我们回到节约能源的立法思想上，进一步深入认识这部法律及其立法的思想基础。如前所述，节约能源的实质是反对浪费能源，提高能源的利用效率，在这样的意义下我们认识节能，应当得出这样的结论，即效率优先，而不是节能优先。当今中国社会重视对能源的节约利用，这一出发点无疑是好的，但什么是更好的能源利用方式，“节约能源”，甚至“节约优先”的用能理念是否是最好的选择。如果认真思考和研究，我们就会发现其中的问题：所谓“节约”是不确定的、不易把握的，缺乏量化思维基础。相对于什么样的用能行为算是“节约能源”，在什么样的时空条件下谈“节约”，是一个十分不确定的问题。我们谈的“节约”只能是相对的，如果从哲学逻辑学即从理性上去讨论问题，那么我们进一步地应当说“节能优先”的提法是非理性的或者是不完全理性的，它更多体现了人们的感性思维，或者称作人们感性思维下的产物。人们也许不能接受这样的结论，或者认为这样的结论盲目或者草率。但我却是在理性的逻辑推理的基础上得出这一结论的。为了说明这一问题，这里首先举一个实例：中巴车的后轮，每侧两个轮胎，如果每侧用一个轮胎，应当就是“节约优先”的概念，如果用三个以上的轮胎就应当是浪费的概念。但科学的中巴车生产结果，是选择了使用两个轮胎。相对于一个轮胎，两个轮胎不应当算作“节约优先”；在一个和三个之间的这两个轮胎应当是资源的合理利用。如果按照“节约优先”的思想去配置中巴车的车轮数量，在车后部与前部一样每侧使用一个轮胎，那么在汽车高速行使的状况下一旦爆胎，可能导致车毁人亡，其结果将造成更大的浪费。这说明了表面上的看似节约，可能隐藏着实际上的更大浪费。这是感性认识和理性认识问题的差异所在。在现实中，我们时常会感受到局部节约、整体浪费，此处节约，彼处浪费的现实问题。对于电网发出的电，如果我们不分时段地强调“节能”，就会造成浪费，因为输送到电网的电能，是由煤、油或者其他能源做动力产生的，能源做工的过程已经发生了能源的消耗，在这样的情况下强调“节能”，特别是在电网低峰运行的时候，就实际导致了已经发出的电白白消耗，造成了能源的浪费。因此，关键的问题是要注重能源的整体利用效率。如果我们所谈论的“节能”就是以效率为目的的，那就不如直入主题谈效率，没有必要在效率之前累赘地加上“节约优先”的程序，造成思想理念及其导致的行为结果上的浪费，而直接提出效率优先。节能的另外一个含义是反对浪费，节能是针对浪费说的，在没有浪费的前提下谈节能，就是不合理利用能源，就会走到节能的反面。总之，从哲学认识论的思想方法出发，“节约优先”是一种感性认识，是对合理和高效利用能源的一种并非十分准确的感知，而事物的本源是效率，因此理性认识问题的结果应当是效率优先。我们的认识应当从感性上升为理性，因为理性认识才是人类认识的高级阶段。在这个问题上，目前我们的节能立法及其实施过程，在思想基础上是存在瑕疵的。 （三）“效率优先”的根源和基础 1982年我国对宪法进行了大规模的修改，其中第一次涉及了关于资源（包括能源）利用方式和环境保护的内容，也即成为我国利用自然资源方式的宪法原则。在这次修改后的《中华人民共和国宪法》第九条中明确规定：“国家保障自然资源的合理利用”，而没有明确“节约利用”，这即表明了法的理性精神和特点，而没有把人们的感性认知“节约利用资源”确定为宪法原则。合理即效率，合理利用资源就是强调资源的利用效率，二者是相辅相成的。所以，我们说效率优先来自于宪法的规定，是一条宪法原则。那么如何实现效率优先呢？这就要首先明确资源和能源的利用标准，没有标准就没有效率的准绳和基础，依据标准可以衡量能源的利用效率。但目前，对于能源利用的标准缺乏科学、准确的规范，相应的各种能源利用标准很不完善。一方面是由于确定这些标准具有一定的难度，需要技术的支撑，但事物的本源是不容改变的，不能因为人为的困难而被改变，尊重客观规律是我们认识问题、解决问题的唯一途径；另一方面是缺乏法律的规范，在科学技术允许的条件下确定能源效率标准，应当是立法工作的当务之急，同时，还应当加大能源技术效率的研究、开发和应用。总之，完善能源利用效率，需要能源利用标准作保障，需要能源效力技术作支撑。第二是对能源利用效率的监管，需要国家有关部门尽快明确能源效率管理及监督主体及其职责，加大对能源利用的管理和监督力度。第三是完善对能源利用效率的评价、核算机制。评价体系建设，是明确能源利用效率的重要措施和基础，是运用技术手段实现能源利用效率监管的重要辅助措施，应当依法予以明确。 由以上可以得出，现行的“节约能源法”在立法理念和行为规范上，应当做重新思考，甚至从法律名称上予以细致的斟酌。法学以哲学为思维基础，因此，学习法学首先要学习法哲学或者称法理学；立法工作也首先需要以正确的认识论和方法论作为基础，应当从立法的感性认识上升为理性认识，并以理性思维为基础，在尊重客观规律、符合科学原理的基础上做出法律规范，而不是主管和形而上学地构筑法律规范。如果从这样的哲学观出发去考虑问题，我们说，节约能源法应当进行必要的从名称到内容上的修改。 三、关于实施新能源战略的立法思想及其缺陷 近年来，面对全球变暖、化石能源日益短缺的现实，许多国家高瞻远瞩，开始了他们的新能源战略。于是，摆在我们面前的一个重要课题就是如何走好我国的新能源发展道路，实施好我国的新能源战略。为此目的，我国于2005年2月制定了《中华人民共和国可再生能源法》，后于2009年，全国人大常委会审议通过了《全国人大常委会关于积极应当气候变化的决议》，目前正在研究起草能源法、原子能法和核安全法等实施新能源战略所需的相关法律。这里，就我国的可再生能源立法情况做一些探讨，以认识我国在实施新能源战略中的相关立法思想及存在的问题。 （一）可再生能源法的立法思想 2005年2月28日，第十届全国人大常委会第十四次会议审议通过了《中华人民共和国可再生能源法》，于2006年1月1日起施行。这部法律从可再生能源资源调查与发展规划、产业指导与技术支持、可再生能源推广应用、价格管理与费用分摊、经济激励与监督措施以及法律责任等诸方面对促进所有可再生能源产业的发展提供了法治的保障，为依法发展可再生能源产业奠定了法制基础。从这部法律的第一条立法目的中可以认识制定这部法律的思想基础。这一条规定：“为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展，制定本法”。这里包涵了这样几方面内容：一是促进可再生能源的开发利用；二是增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全；三是为保护环境；四是为实现经济社会的可持续发展。这样的立法宗旨，也即是这部法律的立法思想基础。由此可以看到我国可再生能源立法的目的是为了实现上述思想目标。 （二）可再生能源立法思想的瑕疵 尽管可再生能源法依据前述正确的立法思想，较为准确地确立了立法宗旨，但是，从全面、准确地确立新能源和可再生能源立法思想的角度出发去审视，这部法律也仍然存在着一些具体问题。首先是如何实现能源安全问题，法律中并未做出具体的规范，使得这一立法宗旨的规定名存实亡。其次，在能源技术方面，相关法律规定尚需进一步完善，目前尚有较大差距，诸如技术研发优先领域的确定、技术强制标准的制定、技术研发的资助与奖励、技术成果的转化与采购、技术成果的保护、技术开发的合作与商业化等等。第三，从实现法律的实在性即法的可操作性上来审视，可再生能源法总体上是政策框架法，对其有效实施有赖于国务院及其有关部门适时出台配套的行政法规、行政规章、技术规范和相应的发展规划。法律的过于原则，是没有从立法思想上解决法的实在性、法的可操作性问题。第四，该法一些条款还存在不利于可再生能源发展的规定，这些规定使第一条立法宗旨的实现受到限制，如第十七条第三款有关“对已建成的建筑物，住户可以在不影响其质量与安全的前提下安装符合技术规范和产品标准的太阳能利用系统；但是，当事人另有约定的除外”的规定，制约了可再生能源发展。因为根据这个“但书”部分的规定，许多开发商或者物业禁止业主安装太阳能设备，制约了太阳能产业的发展。第五，在对若干现实问题的认识和把握上可再生能源法的一些规定存在明显不足。如，第十六条规定国家鼓励发展能源作物，这种规定就未考虑到能源作物与中国土地和粮食生产的矛盾冲突；该法第十七条规定国家鼓励太阳能光伏发电，却未能意识到因太阳能光伏发电而在前期生产环节中晶硅提练和制作所造成的环境污染问题，等等。那些基于对现实问题认识不够和不全面的规定，不仅不会带来预期的效益反而会适得其反，阻碍新能源与可再生能源的开发利用及其发展。 2009年12月26日第十一届全国人大常委会第十二次会议对这部法律的部分条款进行了修改。但十分遗憾的是，这次修改没有抓住良机解决可再生能源产业发展和资源开发利用过程中一些无序的问题；没有对这部法律中一些限制可再生能源发展的条款予以修改，却相反地把法律第十四条有关“电网企业应当与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务”的规定，修改为“国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。”对此，可再生能源行业反映强烈。这些问题的出现，是由于没有从立法思想上对如何科学、合理地规范可再生能源发展的相关问题，做出深入细致的调查研究和思考的结果，需要在未来的立法工作中予以改进。 四、以正确的思想指导我国的能源立法 如何确立科学的能源立法思想是决定我们未来是否有效实施能源发展战略的重要因素之一。这一方面需要我们找到我国在能源立法中存在的问题，另一方面应当学习借鉴国外的先进经验，并将这些经验与我国的实际相结合，形成适合我国客观实际的能源立法的科学思想，来指导我们的能源立法工作。 （一）我国新能源、可再生能源上存在的问题 近年来，许多从事能源工作的研究者和实践者以及从事能源法律规范的研究者和实践者，从各个不同的角度提出了诸多针对我国实施新能源战略过程中存在的问题，这些问题也反映出我国在相关立法思想上存在的差距，这里对有关问题做一个概括说明： 首先，在战略上缺乏系统思考和科学布局。对于我国新能源发展的区域优势和各区域的技术、产业能力及其协调配合，各区域能源利用状况等，国家应当有一个系统的思考和规划，形成有效、有序的发展布局。比如陆地上的风能、太阳能和生物质能、核能、水电等的发展布局，海域的太阳能、风能、洋流能、潮汐能等的发展布局，以及传统能源煤炭的清洁发展、利用等，应当有系统的考虑，而不能各地混乱发展，各自为政，导致人力、物力、财力和资源的重复建设、重复发展，结果导致严重的浪费和冲突。有关这个问题，在立法思想上的欠缺是明显的，这需要我们研究和得出适合我国能源立法的系统科学思想，以系统科学的理论指导我们的能源立法工作。 其二，能源立法思想严重滞后。保障新能源健康发展的基础，应当是在系统思维和科学布局的基础上，建立规则和秩序。而目前我国相关立法思想十分落后，在有限的法律规范中，甚至出现严重的冲突和矛盾。 其三，从立法思想上，没有有效解决管理体制混乱的思路。我国能源立法对解决部门管理的协调机制，缺乏有效的办法。对此，有学者认为，造成这种结果的原因主要有三个：一是“缺乏互相之间商讨的机制，对一件工作争抢先机，自己干自己的，不商量”；二是“各个部门不能很好配合，使一些政策不能及时出台”，“文件并不是没有成形，技术支撑部门做了比较多的工作，文件已经比较成形了，但却迟迟公布不出去，这是各个部门不能很好配合，不能一起商量或者办事拖拉导致的”；三是“有些部门没有按照自己的职能开展工作，不是不作为，而是为了追求本部门的业绩而超作为，结果不切实际，适得其反”。但导致这样结果的原因，我们仍然需要回到立法上来，在立法思想上，畏惧于解决这些问题，或者绕开这些问题，迁就不合理的现实管理模式，这些都反映出相关立法思想的欠缺。 其四，没有从立法思想上解决能源技术发展中走捷径、模仿和抄袭别人技术，技术创新乏力的问题。法律甚至没有对这些问题做出任何有效的规范。没有从立法思想上认识到，这种所谓“走捷径”看似“捷径”，实际上是固守落后，堪舆人后，其结果必然是技术创新乏力，永远被动挨打。习惯于抄袭和模仿的行为根源于主观上放弃创造的惰性思想，任其发展下去，将压抑中国人的聪明才智和发明创造精神，使中国人一代代养成依赖和懒惰的恶习，甚至养成奴颜婢膝的心理，而对此，我们的立法无能为力，而关键的问题又处于立法思想上的怠惰。 其五，面对市场监管机制不健全，导致垄断经营和恶性竞争的现实。在相关立法上缺乏深邃、系统的思考和运筹；使得法律无力解决社会上出现的新能源混乱发展的局面，盲目发展和恶性竞争的现实等等，这些均需要我们在不断完善相关立法思维，提高立法认识水平的前提下予以解决。 （二）学习借鉴国外能源立法的先进思想 在能源利用问题上，我们提出了“节约优先”的理念，但世界上一些发达国家在能源利用上的理念却与我们有所不同。这里以美国和德国为例，通过对这两个国家能源立法经验的分析研究，找到我们的差距。 1.美国的经验 该国注重能源的利用效率。以下我们去研究一下美国注重能源效率的具体做法：首先，从新能源战略上看，该国的新能源战略确立了四项基本原则或者称重点，其中第二项重点即为能源效率。第二，从措施、手段和目标上看，在新能源战略的能源效率要点之下，其实现新能源战略的主要手段是提升能源技术和能源效率技术，具体措施和目标是通过提高能源效率满足部分电力增长需求。第三，从政府行为上看，奥巴马上任第一周颁布了两项总统令，其中要求提高燃油使用率。此后，又推出“复兴和再投资计划”，目标是提高公共建筑的能源使用效率。美国奥巴马政府投资500亿美元用来提高能效和扩大对可再生能源生产，其中63亿用于提高州一级能效；45亿美元用于对联邦政府的建筑提高能效。第四，从国家立法上看，美众议院通过了清洁能源与安全法案（ACESA），该法案阐述了美国新能源政策的具体内容，其中包括：发展清洁能源经济，提高能源效率。 总之，美国的新能源战略体现了效率优先的原则。他山之石，可以攻玉。我们有必要去研究一切正确的、先进的符合客观规律的做法，去引导我们走正确的新能源发展道路。 2.德国的经验 作为资源、能源短缺的国家，德国通过完善能源立法，实现新能源发展战略，为此制定了一系列相关法律，这里对德国的相关立法进程做一个概括介绍：1990年，该国制定电力输送法，该法规定：电网运营商有义务接纳在其供电网范围内生产出来的可再生能源电力，并对所输送的电力给予偿付；位于可再生能源电厂最近距离的电网运营商，有接纳该可再生能源电厂电力的义务；电网经营者应当优先购买风电经营者生产的全部风电并给予合理的价格补偿（强制义务）；有权定价的单位，有义务保证可再生能源发电入网的最低价格；电网公司被要求与可再生能源发电联网并减少常规能源电量。2000年德国制定可再生能源法，取代电力输送法，该法特别解决了经营公共供电网络的供电企业（电网运营商）供应的水力、风力、太阳能、垃圾堆气体、污水气体、矿井瓦斯或生物质生成的电力购买和偿付问题。除了这部重要的可再生能源法外，德国还曾于1935年制定过能源产业法，可见该国具有较早的能源立法意识，这部法律分别于1998年和2005年修改过两次，其主要内容是：将电网运行和电力供应分开，提供更多关于电力资源的信息以允许消费者有根据地选择供给者；以提供“供应安全的、价格最优的和有利于环境的能源”作为立法目的。为了加大对可再生能源的管理力度，促进其发展，该国于2008年又制定了可再生能量资源法案，该法先后于2009年和2011年两次修改，主要规范可再生能源的市场和系统整合激励措施，上网电价的调整，调整太阳能光伏发电机制，减少高耗能工业，其中设定了一个目标，即到2020年可再生能源将提供30%的电力供给，这一目标在福岛核电灾难后将随着核能的逐步停用而提高到35%。2009年制定了可再生能源净价法，该法规定在整个网络内平均分配可再生能源电价，确定光伏发电的价格为0.99 marks/kwh。2001年还曾制定过生物质条例，并于2005年和2011年两次修改，其立法宗旨是为了推动生物质发电，其中明确了生物质的范围，哪些生物质可以算作生物质发电，哪些生物质必须排除在生物质发电之外，生物质发电的技术范围，生物质发电需达到的环境标准；根据生物质的不同而征收附加税，与能源相关的参考值将作为计算税率和确定征税类型的标准等内容。为了为第二代生物燃料、纯生物柴油和E85提供免税，德国于2006年制定了生物燃料配额法，该法规定必须按时间表提高生物燃料在燃料中的含量。 总之，可以看出，德国通过严格、系统、缜密的立法来保证其新能源战略的实施，以维护国家的能源安全。完善的能源立法，是保障德国实施新能源战略的基础和保障。从德国的立法进程和立法内容看，我们在新能源战略立法方面还存在很大差距，不利于我国新能源战略的实施，因此，应当加大对我国新能源立法的研究和务实行动的力度，特别是要首次提高立法思想水平，这样才能保证完善、系统、高效，具有良好操作性的能源法律规范保障我国新能源战略的有效实施。 |
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