刘欣：共同但有区别责任原则在矿产资源管理中的理解与适用
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刘 欣 [①] 内容提要：本文对“共同但有区别的责任”原则的本源进行了分析，提出了“和而不同”、“求同存异”的理论基础及其对于人文和经济、政治和社会等领域的指导意义，并对其内涵、实质及特征加以界定。在对国内外矿产资源供需形势进行总结分析的基础上，揭示了矿产资源勘查开发“走出去”及矿产品贸易中存在的种种问题及表现，最后提出按照共同但有区别的责任原则要求，加强国内资源管理与改进国际矿产品贸易相结合的“强内联外”政策建议。 关键词：矿产资源 和而不同 求同存异 贸易争端 强内联外 The comprehension and implementation of Common but Differentiated Responsibility principle in mineral resources management Liu Xin Abstract: In author’s opinion, the thought of “harmony in diversity” and “seekcommonpointswhilereservingdifference” are the fundamental of the common but differentiated responsibility principle. This principle is very important for social and economic development, so the author tries to define its connotation and describe its characteristics. Specifically, the author also tries to utilize this principle to conduct the mineral resources management. In this area, we should strengthen the force of domestic management and improve the international mineral trading pattern. Key words: mineral resources, harmony in diversity, seek common points while reserving difference, trade disputes 一、“和而不同”思想溯源及其内涵 “共同但有区别的责任”原则有其深刻的内涵和悠久的历史文化渊源。我国几千年前即已出现了“和而不同”、“以和为贵”为核心内容的基本价值取向并逐步成为处理复杂的社会关系的普遍准则。如《国语·郑语》中就记载了西周思想家史伯的观点----“以他平他谓之和”，意即在不同中寻找相同相近的事物或道理，也就是寻求“和”的过程。《论语·子路》中代表儒家思想的“君子和而不同，小人同而不和”，宋代“君子喻于义，小人喻于利”、清代刘宝楠《论语正义》所说的“和因义起，同由利生”，则从不同角度将“和而不同”观点引申至判断和处理人与人、人与自然之间的关系上，体现出中国传统文化历来主张平衡和谐的价值取向与精神追求。 人类进入近现代历史以来，经由不同思想流派、多种文明类型的长期交流、碰撞与融合，包括浩劫式的战争突变与追求和平力量之间的反复角力，终于形成了和平与发展、竞争与合作为主题的较为稳定的世界政治经济与国际关系。1955年中国政府首脑在亚非万隆会议上作出“求同存异”的首创性倡议，很快演变为当代世界各国处理国际关系的一项重要的普适性准则，1961年不结盟运动的兴起、和平共处五项原则的普遍接受、南南合作与南北对话等重要的全球性或区域性合作或运动的兴起，以及在可持续发展理论与各国共同致力于发展绿色经济、建设生态文明的实践中，无不演绎着人类对求同存异、和则共赢、斗则两失哲理的深邃认知与智慧。 共同但有区别的责任原则体现出相关方为了追求共同的根本利益而各自作出必要的妥协或让步、从而达到彼此有利的帕累托最优的一种有效的谈判或者合作策略，与“和而不同”、“求同存异”中华传统思想文化同源相承，这也是辩证唯物主义所确立的原则性与灵活性相结合的方法论在实践中的具体运用。它具有适用范围的广泛性、表现形式的多样性与文化内涵的趋同性，因而不仅对于国与国之间的生态建设与环境保护，而且对于处理国内经济社会发展中的诸多矛盾与问题，尤其是在经济全球化以及国际金融危机爆发和地缘政治冲突频发的形势下，对于处理与发展不同国家和地区之间的经济、政治、文化关系，都具有很强的现实指导意义和借鉴价值。 共同但有区别的责任原则同样适用于矿业、能源等领域，对于推进矿产资源管理包括国际矿产品贸易和海外矿产资源勘查开发等都有重要的现实意义。这已为多年矿业发展与管理的成败实践所反复证明，而在新的形势下呈现出一系列新的变化及特点，又使这一原则的广泛适用成为必要和必然。 二、国内外矿产资源供需形势的主要特点 资源分布不均衡。世界矿产资源分布具有高度的不均衡性。50％以上的锡矿分布在东南亚，82％的铀矿赋存于澳大利亚、哈萨克斯坦和加拿大，80％的锂资源分布在玻利维亚和智利。这就使各国在全球范围内实现矿产资源有效配置成为可能和必需。 资源的国际互补性。在经济全球化的大背景下，统一的国际矿业市场已经形成，成为国与国之间互通有无、平等交易的平台。任何一个国家都难以完全依靠本国资源实现经济和社会持续发展，已经成为各方共识。如果脱离了国际市场来制定或调整国内的矿产资源政策，同样是难以想象的。 资源供需的政治化倾向。近年来，随着以新兴经济体为代表的世界经济快速发展，资源环境问题日益突出，其中矿产资源对经济社会发展的瓶颈制約作用凸显，尤其是通过矿产品国际贸易和境外矿产开发，国内矿业所发挥的传统的基础性作用大大延伸，不仅事关国计民生，而且超出了经贸范畴而具有了政治和经济安全的意义。尤其是一些重要的原材料，如石油、天然气、煤等能源矿产，以及钨、稀土等广泛用于高科技和国防用途的战略性矿产。矿产资源作为一种重要的不可再生的自然资源，与国家主权领土相关联，成为各国在发展经贸关系中互通有无、在政治关系中维持平衡格局的重要砝码。 国际矿业市场形成垄断格局。全球前50家矿业公司的产值几乎占全球矿业的一半，而且基本上被英、美、加、澳、南非的矿业公司垄断，其产值约占前述50家公司总产值的60%。 新一轮资源民族主义和贸易保护主义盛行。澳大利亚2010年5月颁布税改方案，要对全部非可再生资源征收高达40%的“资源超额利润税”。陆克文政府倒台后组阁的女总理吉拉德宣布在原有税率基础上下调10%，并将税改局限于铁矿石和煤炭领域。不少国家限制或禁止矿石出口以延长本国产业链，要求矿产资源在本国进行深加工，而不愿让丰厚附加值流失国外。有的国家强调资源必须为本国企业控制，比如刚果矿业部计划在未来矿业合资中拥有最低35%的股份，俄罗斯则严格限制外资进入。不仅矿产资源拥有国在想方设法控制资源，一些矿业公司也在极力谋求垄断权。美国數次以危及国家安全为名将中国矿业投资拒之门外。 中国资源优势与劣势并存。大宗矿产紧缺，“三稀”（稀有、稀散和稀土）金属矿产比较丰富。即工业用量大的支柱性矿产石油、天然气、铁、锰、铜、铝、钾盐等相对短缺，而新兴能源、原材料和电子工业所需的“三稀”金属矿产相对丰富。由于资源禀赋不佳和工业化进程加快对资源消费需求不断扩大的影响，多数矿产品产量大幅上升，消费量居世界前列。我国大宗矿产资源短缺已从个别矿种向全面短缺演变，供需矛盾不断加剧，对外依存度不断攀升。即使是传统的优势矿产，大多也面临资源保障能力退化和出口过量等问题，从而对我国经济运行的资源成本和经济安全构成严峻挑战。 三、矿产开发及矿产品贸易中存在的问题及表现 近年来，在上述国内外资源形势下，中国与他国之间的合作与竞争不断深化，同时资源争端与纠纷也龃龉不断，并呈现出一些新的特征。根据矿产资源或矿产品交易中所遇到的问题，可以归纳为不同类型：即大宗支柱性矿产、优势矿产和传统的产业过渡型矿产资源，并表现出不同的特点。 （一）大宗支柱性矿产。在中国进口矿产品中，约70％的石油、60％的铁矿和铜矿、90％以上的铅锌矿等，都是以商品贸易方式直接从国际市场购买。为满足我国经济社会快速发展对能源和金属矿产的需求，我国大力推进“走出去”战略，却不断遭遇美欧等发达国家的市场价格垄断与阻截。近年來，受美国等国发动或者主导的地缘战争或局部冲突影響，中国公司在中东、北非国家的矿业投资损失巨大。由于发达国家或其矿业资本控制着定价权，导致中国大宗矿产品进口出现 “量价齐升”的特点和权益受损的结果，最典型的莫过于近几年铁矿石进口价格谈判，由于淡水河谷、力拓和必和必拓等铁矿石供应商联手操纵，导致价格连年攀升，中国作为世界上最大的铁矿石进口大国在貿易谈判中屡屡败北，被迫接受对方提出的大幅涨价的条件，国内钢企一直在高成本、低利润的水平线上徘徊，却成就了国外铁矿石供应商的持续暴利。 （二）优势矿产。多年来，由于中国钨、稀土等优势矿产品出口量大价低，在国内采取提高准入条件、实施开采总量控制和出口配额管理等措施后，逐渐改变了美欧日等发达国家多年来大量依赖中国提供的廉价稀土资源供应格局，于是后者多次联合通过WTO规则和其他手段向中国发难施压。 2009年夏，美国、欧盟和墨西哥先后就中国限制铝土、焦炭、萤石、镁、锰、硅铁、硅化碳、黄磷和锌等9种原材料出口政策向世贸组织提出申诉，要求在WTO争端解决机制下展开磋商。三方指责中国对用于钢铁、铝和化工产品生产的原材料进行出口限制，从而推高了国际市场原材料价格，并使中国相关企业在国际竞争中获得了“不公平优势”。有专家认为，针对上述9种产品的申诉不过是投石问路，美欧的真正意图实际指向稀土。果然，2012年3月，美国、欧盟和日本向WTO提起针对中国稀土、钨、钼三种原材料出口限制的诉讼。 实际上，近年来美国已高度关注稀有、稀散和稀土矿产。在美国商务部、内政部的相关报告中提出，矿产资源的重点不再是大宗矿产，而在于稀有的战略关键矿产。中国采取的加强对稀土的出口限制，显然触动了美国的神经。日本认为，保障稀有金属稳定供应对提高日本的高科技产业、国防产业和新型产业的国际竞争力具有重要作用，于是在2009年制定了《稀有金属保障战略》，决定采取政府主导稀有金属贸易、在周边寻找稀有金属供应国、通过多元化手段获取稀有金属、加强对海洋稀有金属勘查以及开发利用稀有金属的替代产品等措施。欧盟将锑、铍、铂族金属和稀土等14种重要的非能源矿产确定为紧缺矿种，这些矿产是生产精密的高科技产品及环保产品的原材料，对欧洲经济运行、保持经济竞争力至关重要。这14种关键矿产，除了萤石、石墨和镁以外，均属于“三稀”金属矿产，其中至少9种主要产自中国，中国在一定程度上具有控制全球市场的條件。在这一背景下，欧、美、日各国政府调整了政策措施，以确保其供应。比如，美国、加拿大、澳大利亚开始开发新的稀土矿床，或重新开发久已关闭的矿山。日本为确保生产环保汽车不可替代的稀土资源的稳定供应，住友商社会在哈萨克斯坦参与从铀矿中提取稀土的商业活动；丰田通商公司已与加拿大西部大矿业集团公司达成协议，考察新不伦瑞克及其他萨斯喀彻温省的稀土资源。 （三）传统的产业过渡型矿产。经过多年的治理整顿和开发整合，中国仍有10万多家矿山企业，其中90％以上为小矿。不合理的“多、小、散”矿山格局仍需经历一个较长时期的淘汰落后产能、调整优化矿山布局等整治规范过程。但在这个过程中，难免会与防治污染、控制温室气体排放等国际公约要求发生一些矛盾与抵触。2010年，联合国环境规划署计划于2010年至2013年期间召开5次政府间谈判会议，就全球汞污染防治问题拟订一项具有法律约束力的国际文书，以消减汞的供应、减少产品和工艺对汞的需求、减少汞的大气排放和国际贸易，实现含汞废物无害化环境等目标。由于中国目前是世界上除吉尔吉斯斯坦以外仅有的汞矿生产国，同时又是汞消费大国和汞产品出口大国，如PVC生产等多行业存在大量的汞需求。欧盟、美国、日本、瑞士、挪威等发达国家极力主张停止现有汞矿开采以及禁止新建汞矿，部分发展中国家和非政府间组织也支持上述立场，因此中国在关停汞矿谈判中较为孤立。 中国汞矿资源集中分布于贵州、重庆、陕西等西南和西北的贫困地区，涉及从业工人几千人、产值数亿元，如果直接关停汞矿，会产生职工安置、转产搬迁、矿区环境治理、地方税源减少（某县汞矿产值约占全县GDP的5%）等问题。如依有些国家的提议、直接实施汞矿关停而不给予必要的经济补偿和合理安排，既有悖公平原则，也不符合现行法律规定和保护民生权益的基本要求。因此，解决此类问题只能在尊重当事国国家主权并保护民生权益的前提下，在不建新矿、重点做好汞的环境无害化管理的同时，逐步实施关停并做好相应的搬迁安置等工作。如果短期实施关停并转，作为潜在受益方的相关国家应当分担必要的经济补偿或者相应支持。 四、原因分析及对策建议 原材料出口限制争端与矛盾的实质不仅是日趋激烈的矿产资源控制权之争，更是在新兴经济体快速发展前提下所引发的、围绕发达国家主导的不公平的国际经济政治秩序变与不变之争。 国际矿产资源开发及矿产品贸易争端的发生，集中反映出在现代科技文明尚不足以根本改变资源供应格局的前提下，处于不同发展阶段、全球消费方式和需求结构亟需重大调整的国家之间围绕资源有限保障问题而产生的冲突。部分西方发达国家凭借其先发优势与综合国力的强势，实行不公平竞争的双重标准、对发展中国家采取分化策略甚至局部冲突等方式，极力维护长期有利于其发展的国际经济旧秩序和矿业垄断格局，而新兴经济体和发展中国家则处于弱起急追的态势，努力改变着原由发达国家控制的矿产品定价机制、贸易规则及利益格局。 2005年，中美经济和安全审查委员会主席Rechard Damato曾经指出，“中国在全球贸易中扮演着不公平的角色，它执行的贸易政策和贸易惯例伤害了许多美国产业。”指责中国为了获取石油、镍、铜、黄金等资源，不惜与缅甸、古巴、伊朗、苏丹和津巴布韦等“问题国家”签订合作开发合同。意在通过建立一个多边制裁支持的、强有力的多边协定，对中国的境外资源开发和矿产品贸易加以遏制。显然，中国的快速发展已经使某些西方发达国家认定中国为战略扩张的竞争对手而心生恐慌与不满，于是通过散布“中国威胁论”和“非洲新殖民主义”论调，干预和挑拨中国与亚非拉等资源生产国之间的矛盾，或是利用本国已有的科技优势，倡导发展低碳经济、高调推进温室气体排放控制、发展新能源产业、诱使中国加入所谓的“国际石油安全体系”，以遏制中国迅速发展的势头。 中国正处于由工业化中期向后期过渡的阶段。限制高耗能、高污染和资源性产品的生产和出口，既是为了保护环境和节约资源，有利于节能减排、提高可持续发展能力，也是应对气候变化、防止全球变暖、与各国人民共同营造良好生存环境的必要措施。但转变发展方式和调整产业结构的努力触动了相关国家的经济利益。美国贸易代表柯克表示，“中国是全球稀有金属的供应国，有权获得这些原料对美国工业生产商而言至关重要。坚持我们的利益，美国工业生产商才能获取公平竞争的环境，更多的美国工人才能重返岗位。”由此可见，由于某些发达国家根据自己的利益取向作为评判是非的标准，即便中国的原材料出口限制完全符合WTO规则和中国入世的相关承诺，在西方发达国家主导的世贸规则裁决机制、国外援引例外条款抗辩成功率低以及“国内限制生产与消费”举证难等一系列问题的存在，往往囿于过分强调其一国之私利，而难于以一时之让步求得长远与全局之共荣，反而时常以操纵货币汇率、商品倾销之名相攻讦，结果很容易引发本可避免的矛盾或双边贸易冲突的扩大。 当前国际市场出现了贸易保护主义和各国资源开发政策收缩的倾向，从而增加了海外矿业投资的难度。但国与国之间相互依存、互通有无、共同发展的目标和经济一体化的大势和规律，决定了这种局面不可能持久，只是增加了竞争与博弈的难度。从理论上讲，作为这个国际市场主体的各个国家，最终都会寻找到可靠的途径，这个博弈的过程将不断改变和重塑全球配置资源的格局。今后一个较长时期，重要矿产资源仍会继续受到资本的追逐，由于国际矿产品市场高度垄断、大批发展中国家正在加快工业化进程，资源在全球范围内的静态平衡与部分国家在一定时期内的供应相对需求不足将成为一种常态。如何准确把握和适用共同但有区别的责任原则，采用灵活有效的矿业发展与矿产品贸易谈判策略往往至关重要，不断考验着作为矿业生产国与消费国之间、消费国与消费国之间政府部门是否具有求同存异、舍小求大的战略智慧。 由于国内资源开发利用与境外资源开发及矿产品贸易系一国资源保障体系当中不可缺少、密切相关的组成部分，而且国内资源开发及管理是境外矿业投资与矿产品贸易的基础与前提，在特定的情况下外向因素则会上升为主要矛盾而成为国家管控的重点内容。因此，在资源管理方面要坚持外引内联、强内联外。同时，按照国际贸易规则并借鉴别国取得的成功经验对国内矿产资源管理体制与制度进行改革与调整，同样是在国际矿业竞争中获得并保持优势的必要举措。 一是切实贯彻可持续发展与科学发展理念，重树全民资源忧患意识，牢固确立“两个市场”、“两种资源”战略思维，在借鉴国际先进管理方式、推动科技进步、提高资源利用率、实现产业结构升级的同时，千方百计地推进“走出去”战略实施，争取早日在国际矿业市场上赢得相当的主导权。 二是细化资源分类管理。结合国内外资源禀赋与市场供需格局的变化以及区域性经济社会条件变化，对“强化紧缺矿产、优化保障性矿产、掌控优势矿产的勘查开发”的政策导向进行必要的细化和完善，强化差别化管理而避免千篇一律式的行政规制，使实物型管理与动态性政策调整密切结合，从而有利于提高管理效能。 三是对国内优势资源实行生产与消费同步限制政策，从源头上对稀土、钨矿等优势矿产资源勘查开采提高准入门槛，增加生态环保、安全生产、劳动卫生等方面的必要投入，从而增加生产成本，彻底改变长期以来的廉价开发利用资源的状况，尽早建立起能够反映资源稀缺程度、市场供求关系和环境治理成本的价格形成机制，促进矿产资源的节约和集约利用。通过增加矿产资源开发利用所产生的外部成本，必然有助于实现生产企业优胜劣汰，并直接或者间接影响到下游生产加工和进出口贸易，最终强化我国的贸易谈判主导权。 四是加强研究与探索的基础上，努力推进并参与矿产品定价机制和贸易规则改革，坚持平等互利原则，采取以优克劣、合纵连横等竞争与合作有机结合的策略，争取主动，积极应对贸易谈判中不公平待遇和“走出去”中的人为设障行为。 总之，首先需要练好内功，实现对国内资源“找得出、管得住、用得好”的目标；同时，加强国内资源管理与对外打好多部门、多措施的“组合拳”要很好地结合起来，形成内外一盘棋的合力，才有利于早日建立起一套内外联动、应对有效的管理与合作竞争新机制，使中国矿业成为支撑经济社会可持续发展的不尽源泉。 |
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