论我国湿地保护立法的完善

2011-04-09 01:48:31 来源: 作者: 【大中小】浏览:1167次评论:0条

范竞文*

一、我国湿地专门立法的必要性与可行性

（一）我国湿地专门立法的必要性

1，全球资源问题及资源战略是我国湿地资源立法的国际背景

当代生态环境哲学的兴起，可持续发展观的提出，从根本上动摇了传统的经济发展模式和资源环境价值观，全球资源发展战略导向呈现出崭新的态势。通过资源环境法以达到自然资源的高效合理利用，已成为各国和全球资源管理中最有效的方式之一。我国是世界国土大国和人口大国，在全球自然资源开发利用体系中占有重要的地位，因此，重视自然资源法体系的建设，协调好国际国内资源开发、利用、保护中的各种关系，意义深远而重大。[1]

2，湿地保护对我国可持续发展具有重要意义

讨论我国湿地保护是否有必要专门立法，一个关键的前提是我国湿地在世界湿地领域所占有的重要地位以及我国湿地对中国经济社会可持续发展所具有的重要意义。这方面，本文第一章已经有比较详细的介绍，中国湿地无论是对全球自然遗产保护，还是对生物多样性保护，都具有非常重要的意义。而从中国湿地的国民利益角度看，湿地具有调节区域气候、蓄洪防涝抗旱、降解水体污染、发展水产养殖、提供动植物产品、保护生物遗传基因、提供科研及娱乐场所等多重功能。倘若湿地资源因不合理利用而遭到严重破坏，那么将给中国经济社会造成不可估量的损失。因此，保护湿地资源，对保障中国经济社会可持续发展具有重要的现实意义。

3，我国湿地面临严重威胁与挑战

我国湿地在发挥生态、经济、社会三大效益的同时，也面临着来自湿地不合理开发、环境污染加剧、生物资源过度利用和水资源不合理利用等方面带来的严重威胁。这些威胁的存在与持续，不但导致了天然湿地数量的继续减少、质量的持续下降，而且也导致了湿地生态功能的退化甚至丧失。我国湿地资源正在面临的威胁与挑战，迫切要求完善湿地保护的专门立法，对其保护及利用加强管理。

4，我国现行湿地保护立法存在着大量缺陷与不足

我国现行湿地保护立法存在的大量缺陷与不足，对此本文第三章已作详细阐述，此处不再赘述。针对立法存在的这些问题，如何加强湿地保护立法呢？就目前而言，可以有两种路径选择：其一是对现有的涉及湿地保护与管理的法律法规进行修订、整合，使之适应湿地保护与管理工作的需要；其二是专门立法，即基于湿地资源的系统性、整体性考虑，专门制定调整湿地保护管理法律关系的立法。究竟选取何种路径，笔者认为，主要取决于三个因素：（1）现实社会对湿地立法需求的迫切程度。如前所述，湿地与森林、海洋并称有地球上三大生态系统，拥有巨大的生态功能和效益。在我国，森林、海洋都已有专门法律加以保护，唯独湿地尚无。立法上的缺失导致我国湿地保护管理出现一系列问题，湿地资源遭到严重破坏。现实社会对湿地的立法需求已十分迫切。（2）两种路径的难易程度。根据前文的分析，我国大多数现行法并未规定湿地这一术语，也未将其所包含的保护要素加以统一，因此，一旦采用分别修订整合的立法方式，修订涉及的范围将会非常广，需要的时间跨度也将难以预计，难度可想而知。而专门立法则可以在较短时间内统一相关立法，并有针对性地创设一些特殊制度，相比而言，难度大为降低。（3）可行性。即便专门立法具有种种优势，但若不具备可行性，依然不是一个很好的路径选择。基于该问题的重要性，下文对此展开具体分析。

（二）我国湿地专门立法的可行性

1，可持续发展理论为我国湿地保护专门立法提供了理论基础

1987年12月，联合国第 42 届大会通过了由挪威首相布伦特兰夫人领导的世界环境与发展委员会（又称布伦特兰委员会）提交的报告——《我们共同的未来》。该报告首次提出了“可持续发展”的定义，即“既满足当代人的需要又不危及后代人满足其需要的发展”，这标志着可持续发展理论的产生。可持续发展理论号召人们改变传统的生产方式和生活方式，倡导人们在发展经济的同时，必须注重生态环境的保护，在环境保护与经济增长的矛盾中寻求一种平衡。如今，可持续发展理论已成为引领世界发展的指导思想。我国湿地资源保护的现状及存在的问题，已经让我们认识到湿地保护立法的重要性。如果我们不把湿地保护上升到法律的高度，那么，多年以后我们的子孙后代将失去被喻为“地球之肾”的湿地。因此可以说，可持续发展理论的提出为我国湿地保护立法提供了坚实的理论基础。

2，国家湿地保护相关政策为我国湿地保护专门立法提供了政策基础

近十几年来，我国政府对湿地资源保护和可持续利用给予了高度重视，特别是1992年 7月加入《湿地公约》后，为切实保护湿地资源，履行《湿地公约》缔约国义务，先后制定了一系列与生态环境建设、湿地资源保护、生物多样性保护、可持续发展相关的国家政策、规划、纲要等政策性文件，多次提出加强湿地资源保护以及强化湿地管理法制建设的具体要求，为我国湿地保护立法提供了政策方面的有力支持。如《中国21世纪议程——中国21 世纪人口、环境与发展白皮书》第十四章方案D“土地资源的管理与可持续利用”——行动（b）提出：“加强湿地区保护，尤其是在世界湿地资源领域有着特殊重要性的湿地保护区的建设，建立相应的机构，制定法律法规，使湿地保护有法可依。”[2]又如《中国湿地保护行动计划》（2000年）将“制定湿地保护及可持续利用的全国性专门的法律法规”以及“建立有效的湿地保护管理协调机制”确立为中国湿地保护行动计划的优先行动[3]。此外，《全国生态环境建设规划》和《全国生态环境保护纲要》也都分别涉及到通过加强生态环境保护法律制度建设，实现湿地保护及可持续利用目的的具体内容。国家有关湿地保护政策的相继出台以及相关政策中有关湿地保护立法建设的具体要求与倡议，无疑为现阶段制定中国湿地保护专门法规提供了有利的政策环境和政策支持。

3，我国环境资源法制建设的突出成就为我国湿地保护专门立法提供了法律基础

自20世纪80年代以来，我国环境资源法制建设已取得长足进步，环境资源法律体系框架已初步形成。在湿地保护方面，虽然我国目前尚无湿地保护专门法规，但湿地保护工作早已开始受到重视，并已不断体现于现行环境资源保护立法的部分条款之中。比如《海洋环境保护法》、《自然保护区条例》以及其他涉及土地、水、草原、野生生物等的法律法规，都有与湿地保护和管理相关的法律内容。尤其是近年来我国部分省市在保护本辖区湿地资源上已经进行了大量积极探索，专门制定了许多有关湿地资源的保护、利用与管理的地方性法规，如《黑龙江省湿地保护条例》等等。上述种种都为我国湿地保护专门立法积累了经验，奠定了强有力的法律基础。

4，我国湿地资源的调查和研究成果为我国湿地保护专门立法提供了工作基础

对我国湿地资源进行调查、考察和研究是进行湿地管理和保护的前提,也是制定相应法律的基础。近20年来,大规模的自然资源综合考察已扩展到全国各地,区域性综合考察、全国性湿地资源利用战略和重大问题研究等取得丰硕成果，新方法、新技术的广泛采用大大强化了湿地资源研究成果的科学化程度,这都在客观上为湿地资源保护法的制定奠定了基础。[4]

5，公众湿地保护意识的增强为我国湿地保护专门立法提供了群众基础

环境保护是一项公益性事业，需要公众积极参与。就湿地保护而言，我国湿地保护以往主要是在政府推动下进行的。但近些年来，随着湿地保护的重要性逐渐为全社会所认识，无论是企事业单位、社会团体还是广大民众，湿地保护意识都在增强，依法保护湿地的热情也越来越高。在日益高涨的湿地保护意识和湿地保护行动推动下，各级人大代表或政协委员也多次提出了湿地保护立法的议案或建议。我国公众湿地保护意识的高涨为湿地保护专门立法及其有效贯彻实施奠定了充分可靠的群众基础。

二、我国湿地立法重点问题

从中国立法现状及未来立法的趋势来看，在湿地保护专门立法中，必须首先考虑调整对象和范围、法律基本原则、管理体制、基本制度、法律实施机制等几个重点问题。

（一）调整对象和范围

调整对象和范围是湿地保护专门立法必须首先解决的基本问题。而该问题的核心和焦点又在于对“湿地”概念的界定问题，即到底哪些资源或空间可以纳入湿地专门立法的调整领域。在前文中，笔者已经进行过分析，迄今为止，全国尚未有一部法律对“湿地”概念的内涵与外延予以明确。由于“湿地”的概念直接关系到湿地保护专门立法的调整对象范围，“湿地” 的概念不明确、不统一，湿地保护法的立法边界就无法明确。

有学者认为，我国湿地资源立法中的法律定义应在自然科学的湿地定义基础上做出适当的政策选择。立法不宜采取过于宽泛的湿地概念，最好采用狭义的湿地概念。其理由是：我国立法实践中，各地方也采用狭义的概念；我国湿地保护面临着人口急剧增长、经济高速发展和社会持续进步的巨大压力，我国法律像美国那样广泛定义湿地是很不现实的；人口众多、土地资源相对短缺的国情决定了我国湿地保护不可能一蹴而就，而应当分阶段地保护；法律选取狭义定义并不是不保护其他水域，而是重点保护狭义湿地。其他水域可以通过水法、海洋环境保护法、水污染防治法和渔业法等进行保护。[5]

对于此种观点，笔者并不赞同。笔者认为，我国立法采纳广义湿地概念更合适。首先，湿地是以水为基本要素的区域，而陆地和和水体之间存在着千丝万缕的联系，是相互作用、相互制约、密不可分的整体，采用广义概念有利于将湿地作为一个整体进行综合、统一管理。如果采用狭义概念，会把湿地的范围缩小或者忽视了湿地的其他重要功能，不利于把湿地作为与森林、海洋并列的自然生态系统进行保护；其次，尽管各国使用了不同的湿地概念，但由于《湿地公约》之湿地定义，基本涵盖了湿地的所有类型，因此为世界范围的湿地保护与管理领域普遍接受。采用广义湿地概念有利于我国与世界其他各国展开研究、交流与合作；再次，我国是《湿地公约》的缔约国之一，《湿地公约》的规定对我国具有法律约束力。湿地的法律概念也适宜采用《湿地公约》的湿地定义。最后，我国各地湿地立法所采用的湿地概念并不统一，地方立法实践可作为国家立法的参考，但并不是决定因素。国家立法应当适当考虑整体性与综合性，并为地方立法留有足够的空间。

总之，笔者建议，我国湿地保护专门立法宜采纳《湿地公约》中的“湿地”定义。不过，应当注意的是，由于各国水文情况千差万别，因此我们应当同时从中国具体国情出发，根据保护和管理的实际情况和具体目标，在不缩小湿地保护的范围的前提下，可对我国的湿地的定义进行适当调整，如对“沼泽地”、“湿原”、“泥炭地”作进一步的明确解释或根据中国国情进行一些置换等等，以更好的指导实践。

（二）法律基本原则

不同于立法基本原则，湿地保护法律基本原则，是指为湿地保护专门立法所确认并体现其本质和特征的法律原则。它贯穿于整个湿地保护法律体系，是调整并决定一切湿地资源法律关系主体所有行为的指导思想和基本准则。湿地保护法的基本原则既要反映环境法的共性，又要反映湿地保护的个性。笔者认为，我国湿地保护法律至少应体现以下几项基本原则：

1，生态优先原则

湿地是一种价值丰富的资源，既具有巨大的经济价值和社会价值，又具有不可替代的生态价值。这三种价值既相互依存，又相互对立，在实践中时常发生冲突。由于湿地的经济价值、社会价值不具有独特性，而生态价值则是湿地之得天独厚、应予保护的根本之所在，因此体现在立法上应将“生态优先”作为一项基本法律原则，用以协调实践活动中时常发生的冲突，进而更有效地保护湿地。

2.可持续利用原则

自然资源的可持续利用已成为人类所面临的一个重大问题。湿地作为稀缺的自然资源，立法机关在制定相关的法律法规时，应充分考虑其可持续利用的问题。所谓湿地资源的可持续利用，即强调在湿地的承载力范围内开发、利用湿地，维护湿地生态系统的完整性。将“可持续利用”作为湿地保护法律的基本原则，既体现了湿地资源保护的价值取向，也符合当代环境资源法体系的发展趋势。

3，系统性原则

湿地生态系统是一个结构复杂、类型多样、功能齐全的统一整体。任何一个要素是否正常存在或者功能是否正常发挥，均影响到或制约于其他要素或功能的状态。因此，对湿地资源的保护管理只有实施整体考虑，才能确保湿地多功能的发挥。湿地保护立法应当从立法目标定位于湿地生态系统功能保护及可持续发挥的角度出发，协调考虑湿地资源作为整体而得到有效管理，使得拟行立法在今后湿地综合管理方面起到有效作用。

4.全面规划、因地制宜原则

一方面，湿地资源是有限的，而人们对湿地资源的需求却是无限的，这是湿地资源利用的基本矛盾。长期以来，我国因湿地资源开发利用的不合理所造成的浪费和破坏，更强化了这个矛盾。为解决这个矛盾，要求我们在开发利用时要全面规划，集约利用，对其加强保护和治理，把人类对湿地资源的利用程度限制在一定范围之内，以保证湿地资源的再生功能不致受到损害。另一方面，我国自然条件复杂，形成了形形色色的湿地类型。这些湿地分布广泛，都有区域特点，每一区域中湿地类型及其所在环境提供人们利用的主要方式是不同的，因此各地在开发湿地的过程中，应因地制宜，根据湿地的类型及其特性进行开发、利用。相应地，在湿地保护的问题上，也应根据不同情况，采取不同的制度和管理强度。

5，预防为主原则

预防为主原则是预防为主、防治结合、综合治理原则的简称。它是我国环境立法的一项重要原则，标志着我国环境保护由“末端治理”转变到“源头控制”的轨道上来。预防为主也应作为我国湿地保护立法的一项基本原则。这是因为，一方面湿地是一个复杂多元化的生态系统。湿地一旦破坏或污染，其危害结果常常要经过相当长的复杂变化过程才能显露出来，而且很难治理和恢复，且治理所耗费的时间和金钱的代价亦相当高，与其到损害发生才进行治理，倒不如事先防患于未然；另一方面，环境问题的产生和发展具有潜在性，囿于科学技术发展的局限，人们往往难以确定，因此对不能确定为无破坏、无污染的行为应当事先加以预防。

6，公共利益优先基础上的利益权衡原则

社会利益的分化导致法的产生，其发展、变化决定着法的发展、变化；法是协调和实现利益的有效手段。[6]湿地与其他资源或区域保护相比，利益结构更为复杂和特殊：复杂在于其涉及的利益群体范围更广、种类更多，特殊在于从总体上看，各类社会群体的当前利益都会对湿地保护不同程度地产生不利影响，对湿地改造和破坏的程度越大越能满足当前利益的需要，尤其在土地资源紧缺的状态下，湿地保护难度更大。我国湿地保护和管理体制的现状均与这种利益结构相关。针对这种现状，作为协调和实现利益的湿地保护立法，应以公共利益优先基础上的利益权衡原则作为一项基本原则。首先，“人类健康”、“公共安全（包括生态安全）”、“生物多样性保护”等应成为最重要的公共利益优先的理由。它强调任何对自然湿地保护区域的侵占必须首先应具有必要的和不可避免（基于“人类健康”、“公共安全”等的国家紧急利益需要）的特点；其次，最终决策应基于平衡各种利益的基础之上，平衡需要公正地考虑局部利益与整体利益（上游与下游、跨区域影响等），短期利益与长远利益（当代人与后代人、本届政府与未来政府的任期等等），个人利益、集体利益与国家利益的选择，并假定对湿地利益不发生冲突。尤其需要注意平衡的是湿地原住民的利益与生态利益、公共利益及国家利益的平衡。湿地保护在一定程度上限制了当地居民发展的机会和自由。为此，法律应建立生态补偿机制或鼓励政府、非政府组织、企业和当地居民之间的合作和互助，共同寻找一种有利于湿地生态的可持续发展模式。

7，公众参与原则

公众参与原则是目前在各国环境保护管理中普遍采用的一项原则，也是体现在许多国家环境法中的一项基本原则。在我国，由于各方面的原因，公众在环保方面的意识还不高，群众这一智慧之源尚未真正得以利用。应通过立法赋予公众环境知情权和参与权，提高公众对湿地保护的关注程度，依靠公众对湿地资源管理部门进行监督。

在湿地保护立法中，建立湿地保护区是使湿地资源得到切实保护、有效管理和合理利用的最佳途径。因此，在湿地保护区建设过程中贯彻公众参与原则尤为重要，应特别强调以下几点：(1)要使每个公民明确，建设和保护湿地保护区是自己的义务和职责；(2)确立湿地保护区建立程序中征求群众意见的环节和制度；(3)建立补偿群众由于湿地保护区的建立或保护管理活动而蒙受的损失制度；(4)鼓励建立健全湿地保护区所在地的群众联合保护组织；(5)加强湿地保护区的宣传教育工作，提高群众关于湿地保护区及其法律制度的意识。[7]

（三）行政管理体制

如前所述，我国现行立法模式是针对湿地各生态要素进行管理的专门立法，目前尚未有统一的湿地行政管理部门。这种不统一、不协调的管理体制带来了管理与执法中的一系列问题。因此，要改变政府管理实践中出现的这些问题，必须改进立法，重新理顺湿地保护的行政管理体制。新的管理体制的基本要求应是：运转协调、信息共享、部门合作、方法灵活、管理专业、责任到位。要达到这一基本要求，需要对我国现行湿地管理体制进行多方面的改革。有学者建议，通过立法的方式，明确国家和地方各级政府成立湿地管理委员会，承担湿地资源统一管理以及进行部门协调的责任。国家和地方各级资源管理部门为湿地保护的协管部门，协助湿地管理委员会管理与保护湿地。以成立湿地管理委员会的方式，对湿地资源进行统一管理，这在欧洲国家已经比较普遍。而事实上，成立专门机构保护湿地，在我国也已有具体实践。为保护好洪湖湿地,湖北省荆州市专门成立了湿地保护局,由副市长兼任局长,负责洪湖湿地的保护管理和合理利用,收效甚好。[8]笔者认为，成立专门机构进行湿地管理，是一个较为理想化的选择。至少在中央级别成立湿地管理委员会，成本太大，目前看来，并没有太大的现实可能性。基于我国长期以来已经形成的要素式管理方式的现实，考虑到对已有专业管理经验的充分利用以及不对现有管理权力格局作过大变动，以维持管理的稳定性和连续性，我国宜建立与湿地分级分类相适应的行政管理体制。

1，在国际重要湿地自然保护区和国家级湿地自然保护区地方，建立统一制行政管理体制

鉴于国际重要湿地自然保护区和国家级湿地自然保护区在中国乃至世界范围湿地资源中的重要地位，对其进行统一管理是完全必要的，有利于避免分散的、要素式管理体制下的管理不平衡。按照我国《自然保护区条例》第8条规定：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。”由于湿地自然保护区是自然保护区的重要构成部分，《自然保护区条例》对湿地自然保护区有适用性。《自然保护区条例》授权国务院环境保护行政主管部门负责自然保护区的综合管理，因此，在国际重要湿地自然保护区和国家级湿地自然保护区地方建立统一的行政管理体制，需要对《自然保护区条例》第8条进行相应修改，做出例外规定。

2，对国际重要湿地、国家重要湿地以外的湿地，建立协调管理与部门管理相结合的管理体制

国际重要湿地、国家重要湿地以外的湿地，由于其功能、价值、资源、面积等方面的特性，有的已建立自然保护区，有的尚未建立自然保护区，因而缺乏建立统一行政管理体制的条件，对于这部分湿地的管理，可以建立协调管理与部门管理相结合的行政管理体制。这是一种新的管理体制，不同于“统一管理与分层管理相结合”的管理体制，不规定湿地行政主管部门。“协调管理与部门管理相结合”管理体制的特点是：由法律确定某个协调管理部门，这个部门既没有对事项的统一管理权，也没有综合管理权，但对于管理中的重要问题，有跨部门进行行政协调的权力。鉴于我国以往政府湿地管理的教训，特别是要素式管理与湿地生态系统的不适应，考虑到国务院林业行政主管部门“组织、协调全国湿地保护和有关国际公约的履约工作”的现有职能，我国应当确定由国务院林业主管部门以及县级以上地方人民政府林业主管部门作为湿地管理的协调机关，确定由国务院以及县级以上地方人民政府农业、水利、海洋、土地、建设、交通、旅游、环境保护、科技等行政主管部门在各自的职责范围内，主管湿地管理工作。湿地管理行政协调的目的是变要素式管理为协调式管理，使参与湿地管理的各政府部门在湿地保护与合理利用上达成一致。我国立法应明确这种协调机制的具体实现方式、职权与责任分配等，使该机制的运行获得切实的法律保障。

3.针对不同类别的湿地制定和实施不同的保护、开发规划和政策目标

根据湿地的生物、地理特征，可以将湿地分为沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、浅海湿地、滩涂湿地、人工湿地等不同类型。不同类型的湿地在生物构成、地理特点、资源状况等方面存在比较明显的区别，需要根据这些区别制定不同的保护和开发规划。例如，沼泽湿地普遍有明显的草根层，呈海绵状，孔隙度大，保持水分能力强，针对沼泽湿地的保护和开发，必须关注其植被的保护，防止因湿地表层植被的损害对整个湿地生态环境的损害。沼泽湿地往往土壤肥沃，并有丰富的泥炭资源，具有较高的农业开发价值，因此，在农业开发时应当严禁将此类湿地开发为农用地。又如，湖泊湿地水资源丰富，湿地生物资源以水生动物为主。由于所处地理位置的不同，各湖泊湿地之间也存有较大差别。东部平原地区的湖泊受人类活动的影响较大，云贵以及青藏高原地区的湖泊受人类活动的影响较小，但受自然环境的影响较大，生态系统比较脆弱。湖泊湿地保护应当考虑不同湖泊所处的地理位置和生态差异，由湖泊湿地管理机关制定适合本行政区域的湖泊湿地保护规划。东部湖泊湿地更多的是防范农业开发，减少湿地生态环境污染；西部湖泊湿地则更多的是采取有效措施阻止湖泊萎缩、干涸。再如，浅海湿地、滩涂湿地、滨海湿地的特点是依托陆地、与海连接，水资源丰富，但受人类活动的影响较大。对该类型湿地的保护必须注意规范各种开发行为，不能因过度追求经济效益而不顾湿地生态环境。

湿地生态结构的不同，导致湿地功能的不同，因此，对于不同类别的湿地还应当设定不同的政策目标。例如，沼泽湿地的政策目标主要是保持其内部浅水资源的存在和植被的覆盖，为各种生物提供良好的生存环境。从湿地效益角度看，应当充分发挥沼泽湿地提供动植物产品、调蓄洪水、防止自然灾害、维持生物多样性等功能。再如，河流湿地的政策目标与湖泊湿地的政策目标有某种程度的重合，但由于河流可以被视为是一种流动的湖泊，因此，河流湿地的政策目标还包括供水、能源、水产业以及航运功能的发挥。

三、立法基本制度框架

在任何社会环境中都需要有一些作为正式法律制度的安排在可持续发展中起作用，这不仅仅是因为法律制度是法制规则运作的空间，还因为法律制度本身与其它生产要素共同构成了经济增长与发展的条件。湿地保护法律的基本制度，是指根据湿地保护法律的基本原则，由调整特定的湿地保护与管理社会关系的一系列湿地保护法律规范所组成的相互配合、相互联系的以国家强制力保障其实施的实施规则系统。湿地保护法律的基本制度规定湿地资源法律关系主体在湿地资源开发、利用、保护等领域的行为模式和相应的法律后果，其基础是湿地资源法律关系参加者的权利义务，制度是这些权利义务的具体化、系统化，这是湿地资源法律关系相关者理解和执行自己权利和义务的依据和出发点。

笔者认为，在我国湿地保护专门立法中，至少应建立以下几项基本制度：

1，湿地规划制度

湿地规划是根据一个国家或地区湿地资源的生态特征、存量和湿地社会、经济、生态学意义，以及社会、经济、生态、环境不同阶段的发展要求，在一定规划期内对管辖区域内湿地资源的开发、利用、保护、恢复和管理所作的总体的战略安排。其目的是为了从宏观上解决湿地资源开发利用与生态保护，当前利益与长期持续发展的矛盾以及湿地资源分配问题，以保证用最佳的结构和形式开发利用湿地资源，实现湿地资源的可持续利用，促进经济、社会的可持续发展。经批准的湿地规划是进行湿地保护工作的总部署，是进行湿地资源开发利用的基本依据，是湿地资源管理的核心和龙头，是保障湿地可持续利用的重要措施。

立法应当明确湿地规划的编制和实施机构；制定湿地规划应当根据湿地类型、分布情况、生态功能、土地资源、水资源、植被和野生动物资源状况，科学合理编制；湿地规划应当包括指导思想、保护目标、实施期限、实施措施、环境影响评价报告书等内容；湿地规划应当与土地、水、海洋、环保等综合规划相衔接；各类自然资源开发利用规划应与湿地保护规划相衔接；湿地的调整、修改应当履行严格的审批程序。

2，湿地资源评价制度

湿地保护与破坏矛盾的结果越来越多地取决于决策者们受信息影响所采取的行动。通过资源评价研究，使我们形成可靠的评价体系和可靠的综合信息来源，引导政府和有关机构组织能及时采取合理有效的保护利用政策，从而达到维持和恢复湿地，保护湿地资源和生物多样性，造福子孙后代的目的。[9]该制度至少应由以下几种制度组成：

一是湿地环境影响评价制度

湿地环境影响评价指在湿地区域内进行开发活动之前，对实施该活动可能给湿地环境质量造成的影响进行调查、预测和评定，并对此做出分析、处理的意见和对策。传统规划、建设项目的决策，很少考虑对周围环境的外部效应，导致经济发展和环境保护的尖锐对立。实行湿地环境影响评价制度，可以使规划及建设项目决策时，不仅注重其对经济发展的意义，还要考虑对环境的影响，以及这种影响的反馈作用，并且采取必要的防范措施，有利于在符合生态规律的基础上，合理制定规划及布局湿地区域内的建设项目。

湿地环境影响评价的内容应包括：（一）规划或建设项目概况；（二）规划或建设项目所占用的湿地及其周边湿地的生态现状；（三）规划或建设项目所占用的湿地及其周边湿地的生物多样性状况；（四）规划或建设项目对湿地可能造成影响的生态环境影响分析、预测和评估；（五）规划或建设项目替代方案、拟采纳的湿地保护、恢复、重建方案；（六）生态环境影响评估结论等。

二是湿地开发利用评价制度

湿地开发利用评价，是指针对湿地的开发利用行为所产生的综合价值进行判断，以便制定出可持续利用湿地的决策。它通过分析湿地开发利用行为产生的直接影响、间接影响、潜在影响、评价出湿地资源开发利用效果，探求出充分利用湿地价值的途径，为进行湿地保护、管理提供科学依据。其评价内容应包括：湿地分布数量、开发现状调查及其存在问题的系统分析、湿地开发经验与教训、湿地开发效益预测、湿地开发经济效果分析以及湿地开发利用适宜性评价等。

三是湿地估价制度

湿地价格及其评估对于实行湿地有偿使用、开展湿地资源核算、加强湿地保护及管理都具有十分重要的意义。湿地估价的方法很多，评估价格的目的是为了在实践中运用价格调节来进行湿地资源利用和资源配置，实现湿地优化配置和合理利用。因此湿地价格在规范、公正、科学、准确的基础上进行评估是十分必要的。

四是湿地资源价值核算制度

按照《21世纪议程》的要求，各国都应当建立资源与经济综合核算制度。此项制度的核心是将资源与环境作为自然资本，同经济资本一起统一进行国民经济核算。资源核算的目的是要在经济增长中计入自然资源的消耗，以此来实现资源基础的保护和合理利用。

湿地资源核算是对一定时间内的湿地资源，在其合理估价的基础上，从实物、价值和质量等方面，统计、核实和测算其总量和结构变化并反映其平衡状况的工作。湿地资源核算是实现湿地资源可持续利用的有效手段，具有防止湿地资源过度消耗，判定资源利用可持续性，有效约束政府及企业湿地资源非持续行为的作用。

3，湿地有偿使用制度和占用补偿制度

湿地有偿使用制度是指使用湿地者必须要根据湿地的经济、社会和生态价值支付相应的成本。其出发点在于，包括沼泽、滩涂等在内的湿地，无论其是否已被开发利用，无论其是否已为人类提供了经济利益，都属于有价资源。湿地有偿使用的形式基本上有两种：一是收税，二是收费。市场经济比较发达的国家通常是采取税收的形式，发展中国家和经济转型国家一般是采取收费的形式。但大多数国家则是既收税、又收费。我国目前实行的是税、费并收的体制。湿地资源方面的税涉及到土地使用税、耕地占用税、水产品税等；涉及到的湿地资源费有国有土地有偿使用费、水资源费、野生动物资源保护管理费、自然保护区保护管理费、矿产资源开采费、渔业资源增殖保护费、海域使用费等。针对湿地自身而言的税、费征收制度尚不存在，这需要随着对湿地立法的深入研究来逐步建立。

湿地占用补偿主要是指政府行为或其他单位、个人依法占用或者征用湿地时，应该对湿地占用或者征用而造成的湿地环境功能损害进行弥补或者缴纳补偿湿地环境功能损害的费用。重湿地占用补偿制度的前提是湿地有偿使用制度，湿地有偿使用制度和占用补偿制度是一个问题的两个方面。

湿地有偿使用和占用补偿对于合理利用和保护湿地具有两方面益处：其一是收取湿地使用费用和占用费用，可以科学合理地提高湿地使用成本，有助于对湿地资源过度利用行为的限制；其二是通过使用、占用收费以及对收费使用的管理，能够为湿地保护和恢复建设筹集和提供资金来源。

4，湿地调查、动态监测和信息共享制度

湿地调查统计工作是湿地开发、利用、保护和管理的基础性和先导性工作。通过调查统计获得有关湿地数量、质量、权属等准确数据，有助于政府和社会对湿地现状和问题有更明确的认识，有助于政府制定合理有效的政策、法规，达到保护湿地的目的。湿地调查、动态监测和信息共享制度主要包括湿地资源数量、质量、动态变化的调查、监测、档案管理、资源数据发布等内容。

建立完善的湿地资源调查、监测制度和动态监测体系，全面掌握我国湿地的动态变化情况，能够为湿地规划和湿地各项制度的设置和实施提供及时、完备、准确的参考资料，对于保护湿地具有重要意义。同时，在对湿地进行调查和动态监测的基础上建立湿地资料档案和动态监测信息档案是对湿地进行综合生态系统管理的要求。

5，湿地分级分类保护和名录制度

湿地因其类型与规模不同、地理位置以及生态功能等不同，其所具有的国家、国际重要意义也不同。因此，在将湿地作为统一整体考虑的同时，强调按照功能序次对湿地的不同功能进行分级分类保护，才能实现湿地功能效益的最大化。湿地分级分类保护和名录制度就是指湿地按照其生态特殊性和地域性分为不同的级别，并以目录颁布的形式向社会公告。同时，立法对不同级别和不同类型湿地的划分原则、分区分类条件、认定或者申报审批程序、管理机构和职责等做出规定。譬如，按照湿地生态系统的典型性、稀有性或脆弱性程度，湿地的面积及其具有的生态学和水文学作用，重点保护或珍稀濒危物种对湿地的依赖程度，以及湿地具有的历史与文化研究价值等，可以通过立法将湿地划分为国家重要湿地、地方重要湿地和一般湿地，并明确各类湿地的认定条件、管理机构等。

6，湿地自然保护区制度

湿地自然保护区是对典型性的湿地、生态系统特别脆弱的湿地、珍稀濒危野生动植物物种天然集中的湿地以及其他具有特殊意义的湿地，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。湿地自然保护区制度是世界各国最行之有效的为湿地提供全面保护的制度，在我国，长期以来，也是湿地保护的主要制度。其指导思想是在湿地自然保护区区域内实行一体化管理,即对湿地功能、湿地资源和湿地过程的综合管理。在中国生态脆弱地区，具有湿地生态系统代表性、典型性并未受破坏的湿地区域，湿地生物多样性丰富区域，重要的水源涵养地区，江河源区以及泄蓄洪区等建立湿地自然保护区，明确边界和管辖范围，依法实施严格的土地用途管制，能够最有效地防止湿地生态功能和自然环境的退化和保护湿地生物多样性。

立法应对湿地自然保护区综合管理机构的设立、权限及相关机关的协调和管理做出明确规定。针对长期以来的矛盾焦点之一的湿地自然保护区的土地权属问题，可以考虑作如下规定：对湿地自然保护区规划范围内的国有土地，可以以划拨、整合兼并的方式交由保护区管理机构使用经营。规划范围内的集体所有土地以征收、租赁、协管等方式交由湿地管理机构使用经营。

7，湿地公园制度

湿地公园是以具有显著或特殊生态、文化、美学和生物多样性价值的湿地景观为主体，具有一定规模和范围，以保护湿地生态系统完整性、维护湿地生态过程和生态服务功能并在此基础上以充分发挥湿地的多种功能效益、开展湿地合理利用为宗旨，可供公众浏览、休闲或进行科学、文化和教育活动的特定湿地区域。建设湿地公园，不仅能够给湿地生态环境区域提供综合、整体的管理和保护，也有利于调动社会力量参与湿地保护，同时又有利于充分发挥湿地多种功能效益，增强湿地教育，达到保护湿地生态系统、维持湿地多种效益持续发挥的目标。立法应明确湿地公园的设立条件、审批程序、管理机构及职责等。

8，湿地保护小区、湿地多用途管理区和季节性保护栖息地制度

建设湿地保护小区、湿地多用途管理区和季节性保护栖息地制度，一方面能够维护湿地自然保护区和湿地公园以外湿地的生态系统完整和生物多样性状况，扩大地保护的范围，在没有彻底决定湿地的保护利用模式的时候，可以建立湿地保护小区，立即停止对湿地的破坏性开发利用；另一方面，将典型独特的小面积的湿地生态系统或有湿地珍稀物种分布地划为湿地保护小区、湿地多用途管理区或季节性保护栖息地，建立灵活多样的保护小区，也能够为湿地自然保护区建立做准备，以期进一步扩大湿地自然保护区的范围。

湿地自然保护区制度、湿地公园制度、湿地保护小区制度、湿地多用途管理区制度和季节性保护栖息地制度等共同构成了湿地分类保护管理制度体系。

9，湿地合理利用制度

湿地资源的合理利用主要是依靠湿地用途管制制度和湿地开发利用行政许可制度来实施。其中，湿地用途管制制度是湿地合理利用制度的前提，湿地开发利用许可制度是湿地合理利用的保障。可以说，湿地合理利用就是在不同类型湿地分类的基础上明确规定可以实施的开发、利用建设项目的类型，规定开发、利用许可证申请、审批的条件与程序，许可审批的行政主管部门以及其在许可审批程序中的职责和权力，以达到对不同类型湿地的合理利用和管理。湿地合理利用制度应当包括用途管制、湿地风险评估许可、湿地用途变更许可和许可证制度这几方面的内容。通过湿地合理利用制度，可以最大限度地减少因土地、水和生物等资源不合理利用而可能导致地湿地损失。

10，湿地生态补偿制度

湿地生态补偿制度是一项平衡社会公益与相关权益人私益的有效制度。所谓湿地生态补偿主要是指以下两种情况：其一是当长期依赖湿地或湿地周围土地或各种湿地生物资源生存的单位或个人，在因国家为维护全社会公共利益之目的而实施湿地生态环境恢复建设，使其原有生存方式被迫改变或经济收益受到损失时，如国家规划的蓄滞洪区内的退耕还湖、移民并镇、自然保护区或生态功能区内退耕还渔、还草还湿等情况，受影响的单位和个人为此应当得到的利益补偿。另一种是单位或个人自发对属于社会公共财物的湿地进行生态环境的保护、改善或恢复建设，在实施上述行为时，因人力、经费、物资、时间投入而自身利益受到损失时，应当从社会得到的利益补偿。

湿地生态补偿的主体应包括各级政府、社会团体、企事业单位和公民个人，并且不仅仅限于湿地所在地区本地的政府、社会团体和公民个人，还涉及到其他受益地区的政府、社会团体和公民个人，甚至对生态环境意义重大的地区，其受益者还涉及中央政府。这是由于湿地生态恢复建设带来的生态效益，并不仅仅服务于实施生态恢复建设的湿地所在地区，而且也服务于与之相邻的周边地区。湿地生态补偿可采取政策补偿、资金补偿、技术补偿、设备补偿、教育补偿等多种形式。立法应对生态补偿的形式和来源作明确规定。建立湿地生态补偿基金是一个比较好的制度选择。它能够弥补湿地保护、恢复和重建工作和湿地保护管理工作的资金不足，补偿湿地保护工作中的合法权益受损者，缓解湿地保护与利用的冲突，形成全社会参与湿地保护的激励机制。

11，湿地生态用水制度

水是维系湿地生态系统的决定性因子，可以说，没有水就没有湿地，更谈不上良好的生态环境和生物多样性。解决湿地生态用水问题是湿地保护的根本所在，甚至是改善生态环境，实现可持续发展的根本所在。而通过立法的形式，建立湿地生态用水制度，对于湿地及其生态系统的保护毫无疑问是一项最基本的保障制度。湿地生态用水制度可以在一定时间、一定空间保证湿地适宜的水量和水位，对于恢复、调整受损生态系统，实现流域或区域生态可持续性具有重要的现实意义。湿地生态用水制度的具体内容应包括流域水资源综合规划和水中长期规划制度、生态用水代言人制度、生态用水补偿制度等。

参考文献

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