论综合生态系统管理理念的法律化
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——兼谈法律思维的作用 薄晓波 冯 嘉 摘要：我国环境资源立法和学术界均已接纳综合生态系统管理这一理念，但目前对这一理念的理解和运用还仅仅停留在表面层次，仅仅止步于在立法体系上较为全面地涵盖生物系统各要素，但由于该理念在我国与法律尚未进行良好对接，导致我国现有的众多环境资源立法从根本上来看并没能够真正有效地体现出综合生态系统管理理念。综合生态系统管理理念法律化的核心问题应当是从法律思维的角度出发，运用权利义务分析这一法律人特有方法对其进行解析。 关键词：综合生态系统管理 法律化 法律思维 对环境保护来说，综合生态系统管理无疑是一项充满开拓性和创新性的理念。这种理念虽然内容深刻，但道理却浅显易懂。长久以来，我们始终是在孤立地看待环境保护问题。在环境问题产生之初，人类认为所谓环保就是采用技术措施解决环境污染问题；1972年召开的联合国人类环境会议将人类对环境问题的认识向前推进了一步，认为环境问题只有运用技术、经济、社会、法律、行政、教育等多种措施综合发生作用才能予以解决；1992年《里约宣言》又提出了可持续发展观。总之，人类关于环境问题的认识由孤立地看待问题向综合、系统看待、解决问题的方向转变。而综合生态系统管理理念的意义就在于它提醒人类，应当将综合、系统看待、解决环境问题的思想发扬光大，在管理生态环境各要素的过程中，同样应当秉持事物间存在普遍联系的辩证法思想，以综合系统的方法管理各种生态环境要素。 一、问题的产生——综合生态系统管理理念法律化的困境 综合生态系统管理理念被提出之后，接着产生的首要问题就是其如何与法律进行对接的问题。因为，当代世界各国都把生态环境保护战略纳入法治化进程中，综合生态系统管理作为一种生态环境保护理念，欲对具体的生态环境管理措施发生作用，就必须通过法律这一媒介。在综合生态系统管理法律化的过程中，我们必须面对的一个问题是方法论问题，即如何将综合生态系统管理的思想转变为法律语言，而不是由法学家来论述该理念科学性的问题。我们之所以必须面对这个问题，原因在于综合生态系统管理理念作为生态管理学的前沿理论，其本身内容并不十分符合法学的思维方法和模式。换言之，综合生态系统管理理念的各项要求并没有转化为法律所特有的权利义务语言与思维范式，这也就解答了如何将这一理念法律化的基本思路——那就是以权利义务分析的法学思维对该理念的各项要求进行解析，并转化为相应的权利义务规范。这就好比人类通过计算机来实现某项功能，人类的某项需求要通过计算机得以实现，就必须使计算机“领会”人类的意图，但计算机只能“明白”0和1的排列组合，因此需要将人类的意图及方法转换成计算机所能够理解的0和1，这就是计算机技术中的编程。综合生态系统管理的法律化类似于“编程”过程，也就是说，要将综合生态系统管理的要求转变为能够通过法律实施而得以实行的权利义务规范。这种“编程”过程是综合生态系统管理理念法律化的关键问题。 然而，现阶段中国环境资源立法对综合生态系统管理理念的法律转化却恰好缺失了这个重要的“编程”过程，法律对该理念的反映大多是一种“直译”而非“意译”。近年来，国家有关部门已经尝试用综合生态系统管理理念来指导并评估中国有关环境资源立法的制定和实施，虽然立法数量众多，立法理念也颇为先进，但仔细观察，不难发现大多数立法在以综合生态系统管理理念为指导的同时，却又在立法体系的健全和制度设计的过程中陷入了旧的立法模式和立法思想之泥沼，导致这些立法徒具综合生态系统管理的外表，而缺失了关键的核心内容。 综合生态系统管理是管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成部分，综合考虑社会、经济、自然（包括环境、资源和生物等）的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。在对综合生态系统管理理念的理解上，立法普遍注意到了“生态系统各组成部分”这个要件，但却忽视了最为关键的“综合”这个词语。在立法体系上表现为：我国已经针对各种生态要素建立了较为完备的环境资源立法体系，涵盖了土地资源管理与保护、森林、草原、野生动植物保护、水资源开发利用与保护和水、大气、海洋污染防治以及生态系统维护等各项内容，虽然还有所欠缺，如缺乏土地污染防治和湿地资源保护等专门立法，但从总体上来看，确实可以说已经较为完善。这是符合综合生态系统管理的保护生态系统各组成部分的要求的。然而与体系较为完善同时存在的是，不同生态要素立法之间的分割。立法分割不仅体现为形式上的分割，更重要的是造成了立法内容的重复或缺失。比如，《环境影响评价法》规定了环境影响评价制度，要求在建设项目可行性论证阶段，需对该建设项目在建设过程中及建成后对生态环境的影响作出科学预测与评价。而《取水许可与水资源费征收管理条例》又规定了一项建设项目水资源论证制度，规定在涉水建设项目可行性论证阶段，需要对该建设项目在建设过程中及建成后对水资源的影响（包括对水量的影响和对水质的影响）作出科学预测与评价。很显然，环境影响评价制度与水资源论证制度的适用范围虽然不尽相同，但实质内容却有诸多相同之处。最为关键的是，二者存在适用范围竞合的可能性。如果一个建设项目是涉水建设项目，则其业主既应按照《环境影响评价法》的要求履行环评义务，又须按照《取水许可与水资源费征收管理条例》的要求编制水资源论证报告，环评报告与水资源论证报告中很多内容都是重复的。对同样的论证事项，不同论证报告有可能会得出不同的论证结论。这不仅为行政相对人造成了不必要的负担，也给具体环境保护措施的采取带来了麻烦，不符合综合生态系统管理的精神。 应当说，中国现今的环境资源立法离综合生态系统管理的要求还相距甚远。究其原因，系因为对综合生态系统管理的法律转化缺乏“编程”的“意译”过程。目前，我国的环境资源立法还只是停留在形式和表面的层次上满足综合生态系统管理的要求，即立法数量的繁多和立法体系的完善，而忽视了以权利义务分析的法律思维对综合生态系统管理的各项要求作出法律化的解读。 现阶段，我国法律领域的学术研究呈现出众多学者和立法机构纷纷迷醉于法律体系的不断庞大与完善的局面，简单地认为对各种生态环境要素均制定法律予以规制，即可有效遏制我国整体生态环境不断恶化的趋势，但实践却证明，事实并不是想象的那么简单。虽然我国现今在环境资源保护方面立法数量众多，体系也近乎全面，但由于法律内容和制度设计不符合科学管理的要求，从而形成了环境法制建设与环境法学研究泡沫化繁荣的假象，而实际情况是，依靠现有的环境保护立法无法有效遏制环境恶化的趋势。如若制定出来的法律不能有效实施，不能起到实际的作用，法律的作用何在？ 二、综合生态系统管理理念的法律化出路 笔者在上文中已经谈到，综合生态系统管理法律化的关键在于以法律思维对该理念进行解析，以法律人的视角对该理念的内容进行重构。何谓法律思维？法律思维对贯彻综合生态系统管理理念的作用又是什么呢？ （一）树立法律思维的指导地位 所谓法律思维， 1．以权利义务分析为线索 法律关系是破解法律问题的核心要素，一个在普通人看来纷繁复杂，夹杂着政治、感情、伦理、道德、经济诸多因素的社会现象，如果用法律的语言加以转述，就是用法律关系对其进行归类和格式化。笔者认为，法律关系扮演着这样一种非常重要的角色——即，能够将社会现象转化为可供法律人以职业视角进行思考的认知对象，而促使法律关系贡献如此巨大的奥秘就是法律关系以权利义务分析为内容。“可以说，法学的全部要旨，在于对权利和义务关系的破解；法律的全部要旨，在于按何种原则、何种方式对权利和义务进行分配；而法律关系的全部要旨，在于依法分析法律所调整的社会关系中的权利义务实现和存在的状况。”[3]一切法律问题，说到底就是权利义务的分配问题。在法律应用的过程中，若权利义务得以在法律关系主体之间得到公平合理的分配，则立法的目的就能够实现，纠纷双方的纠纷也能够予以化解；在法学研究工作中，厘清了权利义务分配的规则，也就可以据此探析隐藏在法律规范背后的利益迷局，从而为最终解决社会问题提供一把金钥匙。总之，权利义务分析是法律思维的独特视角，也是从事法学研究和法律应用的“法律人”所应当具备的基本素质之一。 2．以价值判断为实质和目的（法律价值判断：公平、正义、秩序） 无论是法学研究还是法律应用，法律人在进行权利义务分析的过程中，经常思考的问题就是法律关系的主体是否有权作为或不作为？是否有权享有某种利益或做出某种预期？法律关系的主体在某一项法律关系中享有哪些权利、承担哪些义务？上述种种设问实际上都能够在进行权利义务分析的过程中逐步得以解决。然而，有关法律关系主体权利义务配置的思考，实际上是对该主体行为合法与否、其行为是否应当得到法律支持的思考。换句话说，法律人工作的主要内容就是对法律关系主体的行为进行合法性判断。而在上述思考的过程中，必然体现出法律人的一种价值考量。一种行为之所以合法或违法，是在法学研究者或应用者的价值判断标准的指导下而被加以评判的。因此，权利义务分析背后的实质是价值考量与判断。在法律应用中，单纯遵循逻辑推理形式要求的、公式化的权利义务分析不可能做到公平、合理地化解社会矛盾；同样，在法学研究中，如果仅仅从法技术角度进行权利义务分析，而置社会公平、正义理念于不顾，则其研究成果必然不能为有效解决社会问题提供理论支撑。 3．以概念及其构成要件为表达方式 概念是法律规范的表现形式，权利义务的分配、价值考量的结果需要通过法律概念的形式体现出来。严格来说，法律概念充当着一种评判标准的角色。符合一定的概念构成要件，则某行为就具备了法律评判的意义，具备了合法抑或违法的价值考量。譬如，在环境侵权损害赔偿中，某种通过危害环境而间接导致他人人身、财产遭到损害的行为是否具有可归责性，环境侵权损害赔偿责任这一法律概念及其构成要件就是评判标准。而这种依靠概念进行评判的思维方式并非概念法学所宣扬的对不同概念及其构成的逻辑体系的单纯逻辑推演，而是蕴含着对某种价值予以保护、对另一种价值予以舍弃的利益取舍。法律概念之所以由此构成要件组成而非彼构成要件组成正是由于其中体现了法律人的价值判断。如果说权利义务分析模式背后隐藏的实质是价值判断，那么进行权利义务分析和价值判断所依据的标准就是法律概念。在法学研究中，研究者对行为是否合法、判决是否公平、合理的判断，统统都是通过法律概念及其构成要件的形式表达出来的。 4．以逻辑推理为基本方法 法学研究者通过权利义务分析，将其关于公平、正义与否的看法（价值判断）通过法律概念的形式体现出来，通过立法者的应用而转化为法律规范；法律应用者通过权利义务分析，运用法律概念与行为进行对照的方式做出法律判决。这一系列过程都需要通过逻辑形式推理的方法才能够实现。在法学研究过程中，法学研究者运用归纳推理的方法，将社会中普遍存在的各种法律问题抽象出来，并用归纳推理的方式从中凝练出既具有一定普适性、又符合社会公平、正义观要求的规则（法律概念）；在法律应用中，法律应用者运用大前提（法律规范）加小前提（案件事实）推导出最终结论（判决）的演绎推理方法，将法律规范中蕴含的价值理念传达给普罗大众，并转化为具体的权利义务。 总之，逻辑形式推理在法学思维中扮演着极为重要的角色。虽然概念法学关于“判决自动售货机”的理论——吃进案件事实，比照法律，吐出案件判决——过低估计了人类社会的复杂性，但其蕴含的逻辑推理思想并不是完全没有意义的。时至今日，虽然由凯尔森主导的纯粹法学仍主张运用几何学、物理学的方法在理想状态中研究法律推理，尽管其观点有些许怪诞，但不失其独特意义。事实上，法学研究或法律推理是一种综合运用价值评判与逻辑推理的艺术。我们反对概念法学古板的、保守的、一成不变的研究方式，但不应将其完全否定，批判的吸收和继承仍旧非常必要。 （二）法律思维对贯彻综合生态系统管理理念的作用 从法律产生与发展的历史中可以看出，法律始终扮演着一个利益调整者的角色。人类社会的发展始终伴随着利益冲突的不断发生，如何协调、化解这些利益冲突，人类运用过许多工具，战争、政治、法律实际上都是为解决利益冲突而产生的。而在所有方法中，唯有法律是长效并且为社会公众所广泛认同的解决利益冲突的方法。如前所述，法律上述功能的发挥源于运用法律的人能够从权利义务的独特视角分析并解决问题。一切利益之间的矛盾都可以通过权利义务的语言得以准确表达。掌握了法律思维的运用，就意味着握紧了化解利益纠纷的“金钥匙”。 反观综合生态系统管理，我们发现，与一般的自然科学理论不同，它实际上是一项跨越自然科学与社会科学领域的新型理论。虽然其基础源于环境科学、生态学的研究成果，但由于生态平衡的状态在很大程度上取决于人类的行为对生态系统的干预程度，所以生态平衡不仅是大自然本身的事情，在人类行为干预的前提下，生态平衡更取决于人类的行为选择。这决定了综合生态系统管理是一种对人类的行为有所要求的自然科学理论，而不仅仅是遵循生态环境本身发展规律的科学理论。然而支配人类作出不同行为选择的根本的东西确是利益，当利益发生冲突时，人类必然要作出选择。人类环境问题的发生，从根本上来说源于经济利益和环境利益的冲突。对冲突利益的调整，如前所述，是法律的使命。可以这样认为：从综合生态系统管理理念产生之初，就注定了其必须与法律进行合作方能达成目标。既然必须面对法律化的问题，则在方法论上也应当遵循法律思维，以权利义务分析的思维模式思考综合生态系统管理问题，并进一步将其转化为权利义务分析的法律规范。 可见，法律思维对贯彻综合生态系统管理理念起着至关重要的作用，不运用法律思维，就无法有效地进行利益冲突调整，综合生态系统管理所要求的人类行为模式的选择也就无从实现。 三、综合生态系统管理理念法律化的几个核心问题 笔者认为，综合生态系统管理理念在与法律对接的过程中，应着力遵循权利义务分析的法律思维来考察综合生态系统管理理念的法律化问题，主要应当注意解决以下几个核心问题： （一）环境管理体制问题 环境管理体制是事关综合生态系统管理理念能否实现的首要问题。之所以这样说，是因为这一理念要求综合管理生态环境的各个要素，而如何做到综合管理，必然要求建立与之相适应的环境管理体制。这个环境管理体制并不一定要求建立唯一的生态环境管理机关，但起码要求在相关生态环境要素管理的各机关之间建立起有利于实现统一管理、协调管理的机制。如果一个国家有关生态环境要素管理的各国家机关之间互相扯皮、争权夺利，则受损的不是这些管理机关，生态环境要素却必然无法得到有效的保护。 建立相应的环境管理体制是贯彻实施生态系统管理理念的首要条件，这是不争的事实，但在我国，有关环境管理体制改革的进展却举步维艰。虽然国家环保总局已经晋升为环境保护部，但严格来说，在这一改革过程中，着实有些换汤不换药的色彩，管理部门职权的整合和重构始终没有取得实质性进展，甚至有人揶揄这一改革是一种行为艺术。有关生态环境要素管理的职权仍然由不同管理部门分割享有，且各部门间还存在着较为严重的部门利益冲突，由此所产生的是环境管理的低效率。在一些部门中，当谈及综合生态系统管理时，环境管理体制是一个极为敏感的话题。综合生态系统管理的概念来自于国外，国外学者在论述其实施时，总会提到建立统一、协调的环境管理体制，但当国内学者对其进行研究时，由于受到部门利益的干扰，大多对此避而不谈。 笔者认为，环境管理机构的设置看起来似乎与法律关系不大，是行政管理领域的问题，但其实它与法律密切相关。其中涉及的部门利益的冲突与调和虽然可以通过政治化的方式得以缓解，但长效机制只能是法律机制。法律的使命是协调利益冲突，在此亦不例外。而且必须首先解决好部门利益问题，才能真正落实综合生态系统管理的要求，进而调整其他类型的利益冲突。且不说其他方面，仅就立法体系而言，如果不解决部门利益问题，就永远也无法建立真正满足综合生态系统管理需要的立法体系。因为我国实行的是部门立法体制，在部门利益广泛存在的情况下，立法便成为各部门争夺部门利益的有力工具。在部门利益刺激之下，生态环境要素的分割立法往往就成为部门间互相斗争与妥协的结果。不消除部门利益这颗毒瘤，我国难免还会出现与《水法》与《水污染防治法》分割立法相类似的尴尬局面。 对此类问题，环境法学研究应当及时进行自我检讨。法学研究应当具有超脱性，应当以公平、正义理念为根本指导。而现在的环境法学研究中却夹杂了过多的利益因素，使研究在某种程度上沦落成为“行政解释学”，法学研究成果成为为部门利益正当化、合法化而进行论证的工具。研究综合生态系统管理的法律化，学者们不应当再沉醉于对现行立法的恭维与赞美，而应该真正重视解决实质问题。环境管理体制就是第一位的实质问题。 当然，法律作为化解社会矛盾、调和利益冲突的工具，其本身并不能对利益的取舍作出价值判断。法律的作用在于为利益冲突的解决提供一套行为准则和框架，依据这样的准则和框架，并结合人们对公平、正义理念的理解，人们才得以合理化解矛盾纠纷、解决利益冲突。因此，在研究环境管理体制这个重要问题的过程中，环境法学者的作用并不是讨论什么利益合理、什么利益不合理、什么部门重要或什么部门不重要，而是要探讨建立一个能够有效化解各种利益纷争的法律机制，通过建立合理的机制来逐一解决实质问题。 （二）利益分配问题 调整人的行为就意味着不可能做到绝对客观、利益无涉，综合生态系统管理同样如此。综合管理各种生态要素，不可能不与人打交道。从法律上来说，这是因为很多生态环境要素同时也具有自然资源的属性，而附着于其上的必然是各种形态的权利义务。对生态环境要素的管理必然会产生改变现有权利义务配置的结果。比如，对自然保护区或特别保护区中的自然生态要素进行统一管理，不得不面对的问题是原有附着于此区域的土地所有权、使用权、林权等如何变更的问题以及相应的补偿问题。如果不能成功解决这些问题，统一管理措施也必将难以取得良好效果，因为它得不到社会公众的理解和支持，不能与经济社会的发展相统一，甚至还会造成利益冲突的升级和复杂化。 正因如此，综合生态系统管理理念也格外重视开发、利用“人的因素”。在该理念的法律化过程中，更应当重视利益分配问题，充分体现法律的人文关怀。 然而，在现有的关于综合生态系统管理理念的环境法学研究成果中，很难看到有关利益分配研究的专门成果。学者们对待这个问题时，似乎遭遇了障目之叶，尽管近在眼前，但却视而不见。总是研究立法体系如何如何，却不愿致力于解决实质性的利益分配问题。 （三）立法理念问题 立法理念是一部法律的灵魂，是法律全部内容所遵循的最基本的价值。不同立法理念指导下的法律会在制度设计及实施的社会效果上产生显著的差异。我国现行环境资源立法并没有充分体现出综合生态系统管理理念的要求。 首先，我国现行环境资源立法未将生态系统各组成部分、各环境要素当作统一整体予以综合管理。中国环境资源立法的显著特征之一就是按照不同种类和形式的环境要素和自然资源进行分门别类的立法。要加强森林资源的利用和保护，就制定《森林法》；要强化土地资源的管理，就制定《土地管理法》；要遏制土地沙化和土地流失，就制定《防沙治沙法》、《水土保持法》……结果造成对本属于生态系统统一组成的各个部分实施了分割管理，如水资源与土地资源的保护与管理本应统一实施，但关于水资源开发、利用和保护的立法很少能涉及到土地资源的保护，而有关土地资源保护的立法也几乎不涉及水源管理的内容。 其次，有些立法未能综合考虑社会、经济和自然的需要和价值。从立法的价值取向上来说，现行的一些有关自然资源开发利用的立法仅仅关注经济、社会或自然这几个价值中的某个单一的价值。要么只重视水、土地、生物多样性等自然资源开发利用所产生的经济效益和社会效益，要么只关注污染防治。因此这种“管理”的内涵比较单一，要么是单纯的开发利用，要么是单纯的保护。即便有一些立法明文规定要注重生态系统与社会经济的综合管理，也仅仅是停留在原则上的表述，还没有细化成具体的操作规范，更没有建立起一套合适的管理体制。这种原则表述的实施效果大多不尽人意。 再次，不善于综合利用行政的、市场的、社会的和法律的调整机制，调整手段单一。现行环境资源立法大多采用单纯的行政命令式的调整机制，遵循简单的“禁止——处罚”模式，而忽略采用其他的调整机制，如市场的和社会的机制。虽然有的立法较为重视公众参与和市场机制的作用，规定了一些市场和社会主体参与生态环境保护和建设的内容，但规定大多较为宏观、抽象、缺乏可操作性，在公众参与方面的立法也表现得十分谨慎，因此这些机制在具体实施中仍然面临不少问题。 笔者认为，要符合综合生态系统管理理念的要求，中国的环境资源立法要在立法理念方面进行以下三个方面的转变：一是由生态环境保护与经济发展相协调向经济发展与生态环境保护相协调转变，甚至在某些情况下应当坚持生态环境保护优先，彻底扭转生态环境恶化的趋势；二是由分散个别的防治管理向系统协调的管理转变，建立有利于生态环境要素综合管理的体制；三是由重行政轻民事向行政与民事并重转变，让公众更多地参与生态环境保护和建设的活动。 （四）立法体系问题 立法体系是学者们论述的最多的内容，现行研究成果大多对我国的环境资源立法体系持认同观点，认为现有的立法体系能够充分体现综合生态系统管理理念的要求。而笔者认为，现行立法体系充其量只能说基本上涵盖了综合生态系统管理所要求的各种生态环境要素，但还缺乏各立法之间的有机联系。而立法体系的完善与否与前述的环境管理体制是否健全存在着极为密切的联系。 虽然有关环境资源立法的覆盖面已经较为全面完整，但唯独缺失了一部有关综合生态系统管理的综合立法。也有很多学者在论述立法体系时强调了综合立法的重要作用，但往往局限于生态系统管理的某一个方面。如谈到土地退化问题时，就论述应当制定有关土地退化问题的综合性立法；谈到动物保护问题时，就论述应当制定有关动物保护问题的综合性立法。 综合性立法如果太多，也就不能称之为综合性立法了。况且每个领域都制定一个综合性立法，对于立法部门来说也难以接受。由于综合生态系统管理理念对我国环境资源立法整体而言具有极其重要的理论指导意义，因此仅就该理念制定一部综合性立法存在其必要性。虽然制定一部专门的《综合生态系统管理法》不太符合现实，但笔者认为，在《环境保护法》修订的过程中充分采纳综合生态系统管理理念的各项要求，将之落实到基本原则、管理体制、利益分配、立法体系和法律制度的各个层面，既能满足综合生态系统管理综合立法的要求，也符合中国的立法传统和环境法法典化进程的要求。 四、结语 本文论述了在我国对综合生态系统管理理念进行法律化的相关问题，文章还有许多不成熟的地方，笔者期望能够以自己较为粗浅的论述抛砖引玉，促进综合生态系统管理理念的法律化在我国不断前进，笔者对这一问题也正在作进一步的详细研究。 On the concept of integrated ecosystem management of the law ——simultaneously talking about the role of the legal thinking Abstract:Both Key words:the integrated ecosystem management (IEM); law; legal thinking 作者简介： 薄晓波，中国政法大学环境与资源保护法学在读博士研究生，获中国政法大学民商法学硕士学位。研究方向为：环境司法、物权法与环境法、环境法学方法论等。 冯嘉，中国政法大学环境与资源保护法学在读博士研究生。 |
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