一、乡镇环境保护管理立法

（一）乡镇环境保护管理的发展

乡镇环境保护管理的历史发展与全国的环境保护管理的发展密切相关。1973年，国务院召开第一次全国环境保护会议，对包括乡镇环境问题在内的环境保护工作作出规定。乡镇环境保护管理最开始的主要任务是应对工业污染对乡镇的破坏，兼顾预防农药对土壤和农副产品的污染。[1] 1979年4月，《国务院环境保护领导小组办公室关于全国环境保护工作会议情况的报告》中首次提出在乡镇一级设立环境保护机构，“……鉴于社队企业的蓬勃发展，应考虑在地、市、县、社设立环境保护机构。”

自八十年代始，水、森林、草原等自然资源的保护和恢复开始成为乡镇环境保护管理工作的重要内容之一。1984年，国务院发布了两份与乡镇环境保护管理有关的重要文件，即《关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》（现已被废止）和《国务院关于环境保护工作的决定》。前者专门针对乡镇企业的环境问题作出了规定，后者则再次重申了乡镇人民政府的环境保护管理职责，指出“区、镇、乡人民政府也应有专职或兼职干部做环境保护工作。”八十年代末九十年代初，乡镇环境保护管理的重中之重是治理蓬勃发展的乡镇企业所带来的污染。但此时乡镇环境保护管理工作经过短暂发展后归于沉寂。

九十年代中后期开始，日益严峻的工农业污染，以及新出现的外来物种入侵等问题加大了乡镇环境保护管理的压力。与此同时，1998年的机构改革对改组后的国家环境保护总局、农业部、国土资源部等部委有关乡镇环境保护的管理职责重新进行了划分。乡镇环境保护管理在这些改变的作用下再次获得发展。科学发展观的提出，社会主义新农村建设的开展，国家环境保护部的成立等事件促使乡镇环境保护管理开始步入新的发展时期。

目前，乡镇人民政府开展乡镇环境保护工作的模式主要有统一管理、专人管理等。统一管理模式是指由乡镇政府根据同级人大、上级政府及其环境保护行政主管部门的要求，统一协调安排辖区内的环境行政工作。专人管理模式则包括乡镇环保办公室（工作站）模式——即在乡镇政府中下设环境保护办公室或者环境保护工作站作为乡镇环境保护工作机构，接受县级环境保护部门业务指导；乡镇环保助理员（专管员）模式——即选拔专门人员从事环境保护工作，接受县级环境保护行政主管部门和乡镇政府的双重领导。从实践情况来看，乡镇环境保护管理工作虽然取得了一定的成绩，但是仍然存在着许多问题，包括乡镇环境保护管理的重视程度不高；乡镇环境保护管理的资金投入不足；现有制度对乡镇环境保护管理的支持不力等。

（二）乡镇环境保护管理立法的现状

乡镇环境保护管理立法服务于乡镇环境保护管理工作。现行乡镇环境保护管理立法并非一个独立的完整体系，而是我国宪法、环境保护法、行政法、刑法等多个法律部门的有关法律、法规、规章、规范性文件中相关规定的集合体。乡镇环境保护管理立法经历了长期的发展过程，并且面临着新的发展和挑战。

现行乡镇环境保护管理立法在效力上可以分为宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方人民政府规章和规范性文件等几个层次。在该层次体系中，随着效力层次的不断降低，乡镇环境保护管理立法的数量依次增多，内容逐渐明确。从立法主体地位的不同来看，还可以将乡镇环境保护管理立法区分为国家层面的乡镇环境保护管理立法和地方层面的乡镇环境保护管理立法。从内容上则可以分为乡镇环境保护管理组织立法、职责立法、职权立法等多个方面。

二、乡镇环境保护管理立法的不足

    虽然我国的乡镇环境保护管理立法已经初具雏形并且正在发展，但是现行乡镇环境保护管理立法仍然存在诸多缺陷，严重制约了乡镇环境保护管理实践。这是造成目前乡镇环境保护管理所存在问题的主要原因。乡镇环境保护管理立法主要存在以下不足：

（一）体系不完整

健全的乡镇环境保护管理立法应该是一个由宪法、法律、法规、规章和规范性文件中的有关规定组成的层次鲜明、逐级递进、相互衔接的有机整体；而并非相关规范的简单集合。现行乡镇环境保护管理立法尚未形成一个健全的体系。

1. 不同层次立法之间不协调

宪法、法律、法规、规章和规范性文件中对乡镇环境保护管理的规定不协调。现行乡镇环境保护管理立法中，法律层次的规定在数量上要远多于法规层次的规定，且更为具体和明确。关于乡镇环境保护管理的行政法规和规章的数量过少，造成了相关法律规定无法通过法规和规章得到具体实施的后果。并且，在对法律所规定的各级人民政府的环境保护管理职责和职权作出细化规定的时候，行政法规往往将“各级人民政府”限定为“县级以上人民政府”及其有关部门，实质上架空了有关的法律规定，从而不恰当地将乡镇人民政府排除在原有规定之外。最后，从现有乡镇环境保护管理立法来看，通过严格立法程序制定的法律、法规还没有占据主导地位，而是由大量的规范性文件发挥主要作用，容易造成规范性文件与法律、法规之间的冲突，并且使得相应规定缺乏稳定性和权威性。

2. 不同部门立法之间不衔接

环境保护法与行政组织法、刑法等相关部门法之间对乡镇环境保护管理的规定不衔接。比如，虽然环境保护法对于乡镇政府的环境保护管理职责作出了规定，但是行政组织法对此却一直予以回避。《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》历经四次修改，始终没有在乡镇人民代表大会和乡镇人民政府的职权（职责）中增加“环境和资源保护”的内容。即使部分地方性法规自行明确了乡镇政府的环境保护管理职责，但是由于缺乏上位的组织法的明确规定，造成了极不必要的混乱和阻碍。又如，乡镇政府中的专、兼职乡镇环境保护助理员（专管员）以及环保办公室（工作站）的工作人员未被纳入到“环境监管失职罪”的主体范围之中，难以适用《刑法》相关规定对其违法行为进行惩处。

（二）内容不全面

    完善的乡镇环境保护管理立法在内容上应该涵盖乡镇环境保护管理的整个过程，符合乡镇环境保护管理的特点和规律，减少乡镇环境保护管理立法内部的冲突和重复，并且与现有的环境保护相关制度有效衔接。现行乡镇环境保护管理立法在内容上还存在许多不完善的地方。

1. 若干必要内容有所欠缺

首先，现有的乡镇环境保护管理立法中，组织立法、职权立法和责任立法都相当薄弱。组织立法的欠缺是乡镇环境保护管理主体缺位的重要原因；职权立法的欠缺成为乡镇政府在环境保护管理中违法行政的导火索；责任立法的欠缺则导致乡镇环境保护管理工作缺乏必要的监督。

其次，现有乡镇环境保护管理立法缺乏财政、资金等方面的必要的保障性规定。乡镇环境保护管理资金缺位的原因就在于乡镇环境保护管理立法中缺乏对财政、资金等方面的必要的保障性规定。基层政府没有相应的财力提供各项公共服务，[2]不得不通过举债、乱收费，甚至牺牲环境盲目发展经济来缓解财政压力，削弱甚至损害了乡镇环境保护管理工作。

2. 部分重要内容简单重复

现有乡镇环境保护管理立法在部分重要内容上存在着简单重复的现象，不利于乡镇环境保护管理立法体系内部的协调。

比如，许多环境保护法律都要求各级地方人民政府将环境保护工作纳入规划、计划；又比如几乎所有重要的环境保护法律都规定了各级人民政府对本辖区内保护环境有突出成绩和贡献的单位和个人进行表彰和奖励的职权。但是却从来没有相应的法规或规范性文件对乡镇政府如何履行这些职责以及行使这些职权作出具体明确的规定。相关法律都仅是在简单重复已有的规定而已。

3. 未与相关制度有效衔接

现有乡镇环境保护管理立法没有与业已施行的许多行之有效的环境保护管理制度相形成有效衔接，成为乡镇环境保护管理立法内容不完善的又一个重要方面。这主要体现在，第一，现行乡镇环境保护管理立法还未采纳部分已经在实践中行之有效的环境保护管理制度，如环境影响评价制度。乡镇日常工作中，包括乡镇人民政府的许多行政行为等，都可能隐藏着一定的环境风险。比如许多乡镇为促进农业特色经济的发展，盲目引进外来农作物要求全乡镇范围内统一种植，就有可能导致外来物种入侵的危害。然而现行的乡镇环境保护管理立法并未规定乡镇的环境影响评价制度。第二，部分现行的重要环境保护管理制度还未将乡镇环境保护管理纳入规范的对象之中，如环境信息公开制度。《政府信息公开条例》第九条及第十二条规定了乡镇人民政府应公开的政府信息，但其中并未包括环境保护的相关信息。而原国家环境保护总局颁布的《环境信息公开办法》所规范的“政府环境信息”，也仅指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因此，乡镇人民政府的环境信息并未被纳入环境信息公开制度的规范之中。但是，实践已经证明乡镇人民政府的环境信息公开有助于乡镇环境保护管理工作。[3]

（三）不足的原因分析

现行乡镇环境保护管理立法存在的上述不足，其根本原因并非在于乡镇环境保护管理立法内在的不必要性，或者乡镇环境保护管理内在的不合理性。而是由多种原因综合作用，共同决定的结果。乡镇环境保护管理立法的问题的主要成因包括以下几个方面：

1. 乡镇环境保护管理实践很不发达

虽然自上世纪七十年代以来，乡镇环境问题在部分地区一直比较严重。但是直至八十年代中后期，乡镇环境问题才在全国范围内集中的全面爆发。在此之前，一方面由于乡镇的环境容量较大，自净能力较强，乡镇环境问题不如城市和工业环境问题突出，乡镇环境保护管理实践一直没有得到应有的重视。另一方面，由于乡镇行政管理人员素质较低，不具备专门的环境保护技术知识和环境保护法律知识，开展乡镇环境保护管理的意识和能力都很薄弱，乡镇环境保护管理实践没有得到应有的发展。因此，乡镇环境保护管理实践的不发达决定了其无法为乡镇环境保护管理立法提供必要的实践支持和经验指导，自然导致了乡镇环境保护管理立法存在诸多问题。

2. 中国环境保护立法存在理念偏差

中国乡镇环境保护管理立法的发展深受两种理念的影响。

其一是中国改革开放的渐进变革的理念。在立法资源有限的情况下，立法者往往不是从立法体系的科学性出发，而是从问题的严重性，或者改革的难易度出发选择立法的先后顺序。并且，因为立法的决策者面临信息和知识不完全的限制，作出的决策不可避免地带有不确定性，增加了决策的风险成本，只好通过“宜粗不宜细”的立法方式降低决策的风险成本。[4]这种理念反映在乡镇环境保护管理立法中的结果是乡镇环境保护管理立法长期没有得到立法者的重视；且乡镇环境保护管理立法中对于职责、职权等内容的规定过于抽象和概括，难以直接实施，缺乏必要的法规、规章进行配套规定等。

其二是中国长期存在的“重城市、轻农村”的发展理念。这种理念导致了乡镇环境保护以及乡镇环境保护管理长期以来没有得到环境保护立法应有的重视。改革开放以来我国环境法制快速发展，然而关于乡镇环境保护的各类法律、法规和条约却“寥寥无几”。^[5]《环境保护法》仅在第二十条提到了加强对农业环境的保护。作为环境法制骨干的各要素污染防治法即使经过近几年的大幅修改也没有切实反映乡镇环境保护的要求。如《大气污染防治法》在用八个条文详细规定城市大气质量保护的同时对农村大气质量的控制和污染预防仍就只字未提。《农业法》规定了农产品质量检验监测监督体系，但对农民自销的农作物质量监测却缺乏规定。《固体废物污染环境防治法》第四十九条更是直接将农村生活垃圾污染环境防治排除在外，交由地方性法规自行规定；但施行以来各地立法并不多见。另据笔者统计，截止2007年9月，原国家环保总局发布的现行有效的各类环境保护标准共计1026项，然而与乡镇环境保护相关的仅为18项。

3. 乡镇环境保护管理立法的研究薄弱

环境法学界关于乡镇环境保护管理立法的系统研究还很不充分，严重制约了乡镇环境保护管理立法的实践。以有关乡镇环境保护管理立法的学术论文的数量为例。笔者运用“中国知识资源总库”中的“中国期刊全文数据库”、“中国博士学位论文全文数据库”、“中国优秀硕士学位论文全文数据库”和“中国重要会议论文全文数据库”，对1979年至2008年的数据进行四库跨库检索发现，截止至2008年2月22日，键入“乡镇”、“环境”、“行政”、“立法”进行全文检索，结果为0项；键入“乡镇”、“环境保护”进行主题检索，仅获结果13项，且11篇发表于10年之前，发表于1999年之后的只有2篇；键入“乡镇”、“环保”进行主题检索，获结果30项，但发表于1999年之后的也只有6篇，仅占五分之一。

现有关于乡镇环境保护管理立法的研究可以分为两种类型。第一类以基层环境保护工作者或新闻工作者根据乡镇环境保护实践倡议建立、健全乡镇环境保护管理体制或者宣传介绍乡镇环境保护先进经验为主要内容，研究比较浅显，理论拓展的深度和广度都还不够。[6]第二类主要集中在环境法学教材之中，以简要介绍乡镇政府的环境保护职责为主，目的在于完善所构建的环境保护管理体系理论，因此内容较为简单精炼。[7]在环境行政法专著中对乡镇环境保护管理立法的研究也暂付阙如。[8]可见，虽然环境行政与环境管理属于热门研究课题，但是针对乡镇环境保护管理立法的研究并不多见。

三、乡镇环境保护管理立法的完善

乡镇环境保护管理立法的完善是乡镇环境保护管理实践发展的需要，也是乡镇环境保护管理立法的需要；具有国家政策、国内实践等多方面的支撑。乡镇环境保护管理立法的完善包括立法模式的完善和立法内容的完善两个方面。完善乡镇环境保护管理立法需要遵循合法性、实效性和协调性的原则。完善乡镇环境保护管理立法应该通过加强研究、明确政策、注重策略等路径来实现。

（一）完善乡镇环境保护管理立法的原则

乡镇环境保护管理立法的完善需要遵循以下几个原则。

1. 合法性原则

合法性是任何法律体系完善的必然要求。一方面，现行规定即使存在不合理之处，但只要未经法定程序废除就依然有效。因此乡镇环境保护管理立法的完善应该在废除旧的不合理规定的基础上进行，不能另辟蹊径造成法律体系内部规定的矛盾和冲突。另一方面，乡镇环境保护管理立法的完善不能以任意突破或任意解释上位法的规定为代价。比如，不能在地方性规范性文件中将法律明确限于省级人民政府的环境行政职责转移到乡镇人民政府；也不能在地方政府的规章中任意赋予乡镇政府超过法律规定限额的罚款权限。

2. 实效性原则

实效性是指乡镇环境保护管理立法的完善要特别注意法律、法规、规章以及规范性文件针对乡镇实际情况，解决实际问题的能力。不要超出乡镇政府实际能力规定环保职责，不要超出乡镇环保实际需要追求超前立法，不要超出环境立法发展轨迹苛求一步到位，不要超出各地环保现实情况要求整齐划一。

3. 协调性原则

协调性首先是指乡镇环境保护管理立法的完善要注重与国家农村发展、产业发展、政治发展等方面的方针政策、法律法规、制度规范的制定完善相协调；其次是指乡镇环境保护管理立法的各个层次、各个部分的内容和规定要相互协调、统一，避免重复和矛盾。乡镇环境保护管理的复杂性决定了乡镇环境保护管理立法的复杂性。只有在完善乡镇环境保护管理立法的过程中遵循协调性原则，才有可能使完善工作取得最大成效。

（二）乡镇环境保护管理立法模式的完善

现行乡镇环境保护管理立法是宪法、法律、法规、规章和规范性文件中不同的相关规定的集合体，不同层次的规定以及不同部门的规定之间缺乏协调。乡镇环境保护管理立法模式的完善，就在于消除不同层次规定之间的重复与矛盾，协调不同部门规定之间的目标与内容，使关于乡镇环境保护管理的各类规定形成一个有机协调的统一整体。

乡镇环境保护管理立法模式包括乡镇环境保护管理立法的统一立法或者分散立法的问题；乡镇环境保护管理立法的效力层次问题；乡镇环境保护管理立法的部门法定位问题等几个方面。

乡镇环境保护管理立法应该采取分散立法的模式。乡镇环境保护管理立法所涵盖的范围和自身内容尚不丰富，不足以支撑其作为一个独立的主题进行立法规范。目前我国也尚未出现就乡镇行政工作的一个方面进行立法的立法例。统一立法并非乡镇环境保护管理立法成为一个有机整体的必要条件，分散规定的立法模式也并不必然地削弱乡镇环境保护管理立法的统一性。乡镇环境保护管理立法的统一性取决于各个规定内在精神和内容的统一。而且分散规定的立法模式更有利于针对乡镇环境问题的复杂性、分散性的特点，以及乡镇环境管理的基层性、具体性的特点进行立法规制。

乡镇环境保护管理立法应该以行政法规和地方性法规为主导。如前已述，目前乡镇环境保护管理立法中法律层次的规定数量较多。但是限于法律适用的统一性和稳定性等特点，这些法律规范无法针对各地乡镇环境保护管理的具体实践分别作出规定，也难以根据乡镇环境保护管理实践的现实发展及时作出调整。部门规章和地方人民政府的规章具有灵活性和具体性的特点，但是仅能解决本部门或者本地区管辖范围之内的问题，不具有普遍性。各类规范性文件的效力层次又比较低，稳定性差，也无法充分、有效地调整乡镇环境保护管理的相关内容。因此，乡镇环境保护管理立法应该以行政法规和地方性法规为主。这样可以兼顾乡镇环境保护管理立法的权威性、稳定性、灵活性、普遍性等要求。

乡镇环境保护管理立法应该定位于环境保护法体系中的环境行政法。虽然乡镇环境保护管理立法也涉及到乡镇人民政府的组织设置、职责安排和职权赋予等内容，但其主要针对和解决的还是环境保护的内容，应该归属于环境保护法中的环境行政法。由乡镇环境问题的范围所决定，乡镇环境保护管理立法涉及的范围既包括资源保护，也包括污染防治，还包括自然保护等方面的内容。因此，乡镇环境保护管理立法的模式应遵循环境行政法的整体要求，反映资源保护、污染防治和自然保护等方面内容的要求。

乡镇环境保护管理立法模式的完善，最终的目的是构建一个以行政法规和地方性法规为主，包括相关法律、规章和规范性文件，涉及乡镇环境保护中的资源保护、污染防治、自然保护等方面内容，分散性、多层次、相协调、有机统一的规范整体。

（三）乡镇环境保护管理立法内容的完善

完善乡镇环境保护管理立法内容的主要任务在于健全乡镇环境保护管理的各项内容，减少现有规定不合理的重复，并与现有的环境保护管理制度形成有效衔接。

从立法内容的特色来看，乡镇环境保护管理立法内容的完善应该侧重于在乡镇环境保护管理立法中规定有别于现行城市或者工业环境保护管理的制度规定。比如完善农村自然风貌保存的相关规定，完善农业畜禽养殖管理的相关规定，完善农药污染防治和农业转基因作物风险预防的相关规定。

    内容完善的乡镇环境保护管理立法应该重视乡镇环境保护管理的组织立法。乡镇环境保护管理组织立法应该包括乡镇环境保护管理机构的设置，人员的选用等内容。

乡镇环境保护管理职责立法应该明确规定乡镇人民政府负有下列乡镇环境保护管理的职责，包括：乡镇环境利益代表，即乡镇人民政府作为辖区内当然的环境利益代表之一，维护辖区内环境状况的职责；乡镇环境质量报告，即乡镇人民政府，特别是环境保护重点区域的乡镇人民政府，负有定期向本级人民代表大会以及县级人民政府报告本辖区内环境质量情况的职责；乡镇环境风险预防，即乡镇人民政府有责任通过制定乡镇环境保护规划等手段预防乡镇环境受到不合理的损害。

乡镇环境保护管理职权立法是完善乡镇环境保护管理立法内容的重中之重。乡镇环境保护管理职权立法的内容应该包括：乡镇环境保护行政命令，乡镇环境保护行政指导，乡镇环境使用行政许可，乡镇环境保护公众参与，乡镇环境保护行政制裁，乡镇环境保护行政强制，乡镇环境保护行政司法，乡镇环境保护行政救助等方面的内容。

乡镇环境保护管理责任立法是乡镇环境保护管理立法内容完善的必然要求。健全乡镇环境保护管理责任立法包括两个方面，即完善乡镇环境保护管理人员的行政责任和刑事责任内容。立法应该明确规定，在乡镇人民政府中从事环境保护管理工作的人员，也属于环境监督管理人员，从而将其纳入到《刑法》和《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》的调整范围之内。乡镇人民政府行政首长离任环境质量审计制度，作为追究乡镇环境保护管理人员行政责任的基础性制度，也应该被乡镇环境保护管理责任立法所规定。

此外，完善乡镇环境保护管理立法的内容还应该注意对其它立法中的有关内容的完善，比如对于乡镇财税制度，生态补偿制度等内容的完善。

由于乡镇环境保护管理立法的内容完善涉及许多方面。限于篇幅，笔者在本文中不再一一细致阐述完善乡镇环境保护管理立法应规定的各项具体制度、措施、规范的详细内容。

（四）完善乡镇环境保护管理立法的路径

加强对乡镇环境保护管理以及乡镇环境保护管理立法的学理研究，是完善乡镇环境保护管理立法的基础和必经之路。环境法学界对乡镇环境保护管理立法研究的不足正是乡镇环境保护管理立法缺陷的成因之一。为了使乡镇环境保护管理立法的完善建立在科学的基础之上，环境法学界应该加强对以下内容的研究：包括乡镇环境保护管理的特点，乡镇环境保护管理与城市环境保护管理、农业环境保护管理等方面的联系，乡镇环境保护管理在整个环境保护行政管理体制中的地位，我国乡镇环境保护管理立法的现状及问题，国外乡镇环境保护管理立法的经验、教训及其对我国的借鉴作用，已有乡镇环境保护管理立法实践积累的经验和教训，乡镇环境保护管理立法的最佳模式和内容设计，完善乡镇环境保护管理立法的原则和路径等。在研究中要特别注意理论与实践的紧密联系。

明确国家关于乡镇发展的各项政策，特别是关于乡镇行政管理体制的改革政策，对于完善乡镇环境保护管理立法具有的重要意义。建国以后中央对于县级人民政府行政主管部门与乡镇政府职权划分的思路并不是特别清晰，体现在乡镇机构管理政策上的多次反复，即所谓的“条块之争”问题。乡镇人民政府的机构设置也因此不断出现“膨胀——精简——再膨胀——再精简”的反复循环。乡镇环境保护管理也饱受这种反复的困扰，制约了乡镇环境保护管理立法的发展和完善。乡镇环境保护管理立法的完善，应该立于国家乡镇发展政策的完善的基础之上。

完善乡镇环境保护管理立法应该注重策略。乡镇环境保护管理立法是一个多层次、多部门规定的集合体。完善乡镇环境保护管理立法不可能一蹴而就，在完善乡镇环境保护管理立法的过程中应该注重策略，明确工作的重点和先后顺序，分步推进，注重实效。比如，首先应该通过完善制订中的《农村环境保护条例》中关于乡镇环境保护管理的相关内容，尽快为乡镇环境保护管理提供一个坚实的制度保障，并为乡镇环境保护管理立法的整体完善提供一个制度平台。其次再结合各环境保护单行法律、法规的修改、修订，来逐步推进乡镇环境保护管理立法的完善。又比如，对组织法、刑法等部门法中关于乡镇环境保护管理工作的有关内容的修改，可以放在环境保护法内部体系的修改之后进行。环境保护法体系内部乡镇环境保护管理相关立法的完善所遇到的阻力将会比体系外部相关规定的完善所遇到的阻力要小。再比如，在国家层面的乡镇环境保护管理立法的完善进程受到阻碍或者延缓的时候，可以通过推动地方层面的乡镇环境保护管理立法的完善来积累经验，反过来促进国家层面的乡镇环境保护管理立法的完善。