——————乡镇企业水污染问题浅析，

                               以党的十七届三中全会为背景，以法律分析为依据

刘文杰*

关键词：十七届三中全会乡镇企业水污染法制对策

背景：现在的中国正处于后奥运时代的战略机遇期。但农村问题永远是中国社会的主要问题。在不久前胜利闭幕的中国共产党第十七届三中全会上，就明确提出了农村改革发展的新方向。其中尤其值得注意的是关于农村环境问题的论述。全会再次强调了农村改革的目标：资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。逐步加强农村基础设施和环境建设。

与此同时，在7月24日下午，国务院在北京召开了全国农村环境保护工作电视电话会议，就进一步加强农村环境保护工作进行了安排和部署。本次会议确定了我国农村环境保护的主要目标：到2010年，农村饮用水水源地水质有所改善，农业面源污染防止取得一定进展，严重的农村环境健康危害得到有效控制，农村生活污水处理率、甚或垃圾处理率、家禽粪便资源化利用率、测土配方施肥技术覆盖率、帝都高效农药使用率均提高10%以上；到2015年，农村人居环境和生态状况明显改善，农村环境监管能力显著提高。

当然，农村环境问题是多方面多层次的。值得注意的一点是，乡镇企业是改革开放后中国农民的伟大创举，20多年来的高速发展已使其在我国国民经济领域中占据重要地位。同时随之而来的环境污染也日益严峻，这最终必将给乡镇企业的发展造成严重制约。本文就将着重以农村水污染的一个重要原因——乡镇企业造成的水污染问题做以分析，并提出一些针对性地解决方案。

一．       农村的水污染主要原因

农村水环境保护事关广大农民群众的切身利益，事关全国人民的福祉，事关国家的可持续发展。但农村的水环境问题一直存在，并直接影响到广大农民群众的生产和生活。总体来看，农村的水污染问题主要由以下几类：

1.生产生活的污水造成的环境问题

1）工业废水排放造成的水污染

2006年,全国农村乡镇工业废水排放量89.5亿吨。我国农村乡镇企业众多,且大多数为技术水平低的小造纸、制革、印染和冶炼等大耗水企业,大量的废水未经有效地处理直接排入到乡村河道,造成了水体大面积污染。随着乡镇工业的迅猛发展,污水排放量也呈增长趋势。

2）生活污水排放造成的水污染

我国农村没有污水处理设施，污水随处排放,生活垃圾随处堆放,使得农村水环境日益恶化, 生活污水大多直接排入水体。水质污染越来越严重在很大程度上已经严重地影响到广大农村居民的生活质量。

3）养殖业造成的水污染

近几年城乡畜牧业规模发展迅速,城镇郊区建立起大批养殖场,由此带来大量畜禽粪便的排放和污染问题。绝大多数养殖场采用圈养,没有排水设施,更没有污水处理设施,粪便连同冲洗水在圈内堆积、漫流,清理出的粪便随意堆积,尤其到了汛期,雨水把粪便从高处带到低处,直接污染地表水。

2.大量喷洒农药化肥等

这个问题首先是由农业生产方式造成的。农业种植过程中化肥农药使用量增加而产生的污染。化肥的不合理施用,从而导致土壤板结、耕地质量差,肥料利用率低,土壤和肥料养分易流失,造成地表水、地下水的污染,湖泊富营养化。化肥农药残留物经淋溶后进入水体，造成污染。

3.土壤中有害物质随水流转移，污水灌溉造成的二次污染

近年来，不但污灌面积大幅度增加，而且水中污染物浓度增高，有毒有害成份增加。由于大量未经处理的污水直接用于农田灌溉，水质超标、灌溉面积盲目发展，已经造成土壤、作物及地下水的严重污染。污水灌溉已成为我国农村水环境恶化的主要原因之一，直接危害着污灌区的饮水及食物安全。

从中我们可以看出，乡镇企业是造成工业水污染的最主要主体之一。三废的排放给农民的生产生活环境造成了重大的影响。而随着乡镇企业迅速发展的趋势，之一污染必将扩大化而更为突出。

二．水污染的危害                                                       

1．造成灌溉水污染。

乡镇企业排放的废水主要来源于造纸、化工、皮革、电镀、纺织、食品加工等行业.其污染物种类多、浓度高，且排放前往往不经过任何处理，就直接排人江河或直接、间接进人农田。乡镇企业排放的废水主要来源于造纸、化工、皮革、电镀、纺织、食品加工等行业.其污染物种类多、浓度高，且排放前往往不经过任何处理，就直接排人江河或直接、间接进人农田。由于废水中含有碱、酸、有机物或重金属，进人农田后，破坏土壤结构，降低土壤质地，导致土壤的物化性质发生恶化，影响作物产量。有的甚至直接影响作物正常生长.降低了产量和品质;有的造成土壤对污染物的净化功能完全丧失，造成作物绝产和土壤污染危害。

2．危害生活用水和生产用水。

排出的废水，经过渗漏，还会造成引用水污染，直接对人类造成危害;废水流人江河会对渔业生产造成极大的危害。据不完全统计，仅1996年全国就发生753起渔业水域污染事件，有14.9万公顷的养殖水面受到污染，损失水产品2.8万吨，经济损失1.7亿元。[1]

3．造成流域污染。

由于农村地域广泛点源极易连成面源，使得乡镇企业的水污染不仅损害区域，还影响到流域范围广泛。如农业是用水大户(农用水占全国总用水量的80%以上)而用被企业污染的水源灌溉耕地，无疑会造成作物污染，危害人民的健康还有小企业的污染转嫁现象更加普遍.如一些国家明令禁止或严格限制的污染项目打着‘帮助贫困地区发展经济的招牌到急于脱贫的落后地区安家落户。不仅浪费了自然资源，还造成了不可逆转的生态破坏。另外我国流域的治理工作正在艰难地进行，江河、湖泊的流域有跨区域的特征.水体的污染往往会影响到许多区域。

三．针对乡镇企业造成水污染的治理对策

现在，针对乡镇企业水污染为题的研究五花八门、争奇斗艳。但运用马克思主义唯物论的观点，结合我国的实际国情，我们可以从以下几个层面的探讨与分析：

1.意识层面——树立环保思想和意识。

应该看到，人们的环境保护意识的强弱直接影响企业污染治理措施的实施。因此,管理部门应把增强人们环保意识作为一项制度来抓,使他们认识到保护环境和经济效益同等重要,把环境保护作为企业的自觉行动。广泛开展生态环境保护的宣传教育，增强环境与经济协调发展的意识。广泛深人地宣传环境保护的方针、政策、法律、法规，增强全社会特别是各级领导干部的环境保护意识和环境保护法制观念，树立保护环境人人有贵的社会风尚。当前，特别要加强环境与经济协调发展的宜传教育，提高各级领导和企业人士对环境与发展问题的综合决策能力，克服与传统粗放式经营相联系的思想和做法。

2.制度层面——建立健全并落实相关法律制度，引进其他先进标准。

1）法律的完善。

应该看到，我国目前在水污染防治的立法方面还是做出了非常大的努力的。据不完全统计，针对水污染的法律法规的规章的数量不下100个，其中包括了《宪法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法实施细则》《取水许可和水资源费征收管理条例》等一系列综合性环境保护基本法;自然资源保护单行法律、法规;防治污染单行法律、法规;环境保护纠纷解决程序法律、法规;环境保护标准;地方环境保护法规、规章;其他部门法；除此之外，还包括专门的乡镇企业污染防治法。但显而易见的是，很多法律落实到实践中却成了一纸空文。究其原因，主要如下：

A．在立法方面还存在着滞后的现象。乡镇企业排污收费存在的问题。现行排污收费制度中有些内容不适合乡镇企业。现行的排污收费征收标准是国务院于1982年制定和颁布的《征收排污收费暂行办法》,按此标准计征排污费,远低于治理设施的运行成本,部分收费项目仅为污染治理设施运行成本的50%左右,[2]这就使得乡镇企业宁愿缴纳排污费,也不愿治理污染。

B．立法存在空白，立法层次低。农村环境保护立法方面存在着重实体轻程序的现象。程序法上关于污水排放收费的相关程序存在空白，这势必会影响他们的操作性，也使本来在农村就执行困难的立法更难推行。近年来，地方政府颁布了一些规范性文件，但也是属于部门规章。这与权力机关颁布的法律相比，执行力难以得到保障。

C．可操作性不强。这是我国多数环境立法所共同面临的问题,乡镇企业污染的立法也不例外。法律责任的规范规定不具体;权利性规范为主,义务性规范为次,义务性规范又与法律责任规范不相适应,这就导致了执行难的问题。此外,执法人员主观因素影响较大,对环境监督管理人员的活动还缺乏严密的监督机制

因此，按照“假定——处理——制裁”的模式。我们应该在法律制度完善的同时，更注重法律是的实施、操作，以及对违法行为的处罚。落实环保管理责任,严惩破坏环境行为。对于污染防治已不能完全依靠单一的行政责任,污染防治应当向行政责任与刑事责任相融合的立法方向发展,将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚。根据各地农村经济及乡镇企业发展的实际需要,建立和健全乡镇一级的环境保护机构和管理制度,为乡镇一级的环境监督管理提供组织和制度上保障。政府有关部门应将本区域内企业的环保责任落实到人,充分掌握企业的生产和废弃物的处理情况,如有偷排偷放废弃物现象立即给予经济和行政处罚,绝不姑息,杜绝部分人的侥幸心理。同时在村镇对环保部门的工作人员也应设立群众监督渠道,对寻租和渎职行为给予严处。

2）引进国际先进标准。

现在国际标准化组织颁布的ISO14000环保管理标准体系，符合世界贸易发展的潮流，已被各国所采纳，并可能成为21世纪产品进人国际市场的基本前提。乡镇企业可以按照此标准建立环境管理体系，加强环境管理，减少污染物的产生和排放，积极争取通过ISO14000国际认证，提高产品的环境价值。这不仅有助于改变乡镇企业目前污染环境严重的局面，同时也有助于提高产品的国际市场竞争力。

3.产业结构层面——改变原有产业结构，促进产业升级。

1）向集约型发展。彻底改变乡镇企业“小而散”的格局。本着“大分散、小集中”的原则，以乡(镇)为单位，因地制宜地设立一些乡镇企业发展区，把乡镇企业集中于发展区内。这样不仅能节约用地和投资，而且有利于“三废”的治理，废物循环利用，变废为宝，产生较好的聚集效益。

2）产业升级。调整和优化乡镇企业的产业结构,把资源的可持续利用作为结构调整的中心,转变经济增长方式,由粗放型经济转向集约型,发展高新科技产业。从乡镇企业污染源调查结果来看,小造纸、小化工、小印染、小冶炼、小电镀、土焦、上硫磺等造成的污染十分严重,这些企业产值所占比重不大,但却是排放污染物的主要来源。控制住这些企业污染的发展,就在很大程度上控制住了乡镇企业的污染。因此,需要制定相应的产业政策,鼓励发展无污染、少污染的行业和产品,抑制重污染的行业和产品的发展;积极发展低能耗、轻污染、效益高的乡镇企业。

3）发展循环经济。发展循环经济也是解决乡镇企业治污困境的途径之一。一方面企业就应发展内部的循环经济,合理的使用资源,促进资源高效反复使用,提高利用效率。同时,在企业之间建立利益共享的循环经济,一个企业的废物可以作为另一个企业的生产原料,实现企业之间的废物循环利用。从而实现污染综合利用,化害为利,变废为宝,以提高企业的经济效益,减少污染排放。

4.社会体制层面——城乡二元结构的打破。

表面来看，城乡二元制度是一种城乡之间的户籍壁垒、资源配置的方式。但实际是一种以农村为依托的社会发展方式，乡镇企业正式这种方式所催生的产物。农村有大量剩余劳动力、大量自然资源、广袤的土地。因此，乡镇企业的发展成为必然。由此带来的问题也迫在眉睫。城市工业的转嫁也成了发展农村经济的一条道路。

党的十七届三中全会《决定》强调，坚持改革开放，必须把握农村改革这个重点，在统筹城乡改革上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，为整个经济社会发展增添新的活力。可以说，这是继5年前十六届三中全会首次提出“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”后，首次向全党全社会发出了“破除城乡二元结构 ”的总动员。

四．总结

环境是人类生存之本,破坏了环境必然在不久的将来受到惩罚。因此,如何减少乡镇企业的污染,保护村镇环境这一问题也应受到更多人的关注和重视。乡镇企业的污染治理客观上存在着很多的困难,但只要政府、企业、村民共同努力,采取合理的措施,众人监督、道德和法律共同约束,一定能有效降低污染水平,实现经济发展和环境保护双赢的目标。我们可以看到，党的十七届三中全会已经把农村问题、农村环境为题上升到了一个新的高度。农村环境污染必将成为下一个时期党和国家工作的重点所在。打破二元体制、调整农村产业结构、完善落实立法执法、树立环保意识。乡镇企业的污染治理将成为我国污染防治和生态建设的重点。我们有理由相信，乡镇企业造成的农村水环境污染问题将会有好转。和谐社会的构建将不是问题。