天价罚单难掩环保执法的严重瑕疵
                   ——紫金矿业行政处罚公益复议案分析
                                             夏 军
                                 北京市中咨律师事务所
2010 年 7 月 3 日和 7 月 16 日，位于福建省上杭县的紫金矿业集团股份有限公司（简
称紫金矿业）紫金山金铜矿铜矿湿法厂，先后两次发生含铜酸性溶液渗漏，造成汀江重
大水污染事故。这次事故导致汀江部分河段水质受污染，大量鱼类出现死亡，并波及下
游的广东韩江，给渔业养殖、水产资源、生态环境、饮用水安全造成了严重损害。肇事
企业为“维稳”一度隐瞒不报，九天之后才披露事故信息。此事很快成为社会高度关注
的重大环境公共事件。
2010 年 9 月 26 日，福建省环境保护厅决定对紫金矿业集团股份有限公司紫金山金铜
矿作出如下行政处罚：1、责令采取治理措施，消除污染，直至治理完成；2、罚款人民
币九百五十六万三千一百三十元。这一行政处罚决定，是有史以来环保部门对污染企业
开出的最高额度罚单，显示了通常框架下水污染防治法的执行威力。
但是，由于各种主客观因素的制约，该行政处罚存在某些缺失和不当，主要事实不
清、证据不足，适用依据部分错误，未能最严格地贯彻执行《水污染防治法》、《侵权责
任法》，沿用了非法治化手段处理污染事故的陈旧思路，不足以严厉惩戒恶意排污企业及
其高层管理人员，不足以消除汀江重大水污染事故的严重损害后果。
有鉴于此，在去年金沙江水电站建设争议案中以首例环境公益行政复议而闻名的重
庆市绿色志愿者联合会（简称重庆绿联），在北京市中咨律师事务所夏军律师帮助下，于
2010 年 11 月 2 日再度启动公益行政复议，向环境保护部递交行政复议申请书，要求撤销
福建省环保厅行政处罚决定书，或者确认其违法，责成该机关进一步调查取证，严格适
用法律，重新作出具体行政行为，将紫金矿业集团股份有限公司追加为被处罚人，加重
对紫金矿业今年 7 月污染汀江的处罚，全面消除污染损害造成的后果，并按照上一年度
收入百分之五十以下的标准，追加处罚作为污染事故直接责任者的企业领导和其他高管。
随同行政复议申请书呈递的，还有一份敦请环保部起诉紫金矿业的建议书。重庆绿
联的建议是：
第一、环境保护部应当着手论证、取证、评估等准备工作，尽快依法代表国家，对紫
金矿业集团股份有限公司提起诉讼，要求其赔偿多年违法排污造成的环境损失，承担治理
污染、恢复生态的合理费用以及相关应急处置发生的支出，必要时提请法院追缴其违法排
污所得。
第二、环境保护部应当以本案为契机，设立全国性环境公益诉讼基金，可从诉讼赔
 款中拨付一部分启动资金；条件成熟时应依法成立基金会，为环境公益诉讼的开展筹措
和提供经费，同时接收和合理使用公益诉讼赔偿款，用于生态修复等公益支出。
第三、环境保护部应当回应最高人民法院《关于为加快经济发展方式转变提供司法
保障和服务的若干意见》，珍惜环保部门原告主体资格获得解决的机会，在全国环保系统
部署环境公益诉讼的试点和推广工作，加强调研指导，加强制度建设，并承办、督办大
案要案。
重庆绿联此次向环保部申请行政复议，并提出公益诉讼的建议，主要理据如下：
1、该会申请公益行政复议，符合法律规定。《行政复议法》第六条第十一项为“兜
底条款”。根据这一法律条文，只要公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体
行政行为侵犯其合法权益的，都可以依法申请行政复议。这里的“合法权益”，包括传
统民事权利之外的合法权利及合法利益，如依法成立的环保组织开展环境监督的权益。
而行政复议法及其实施条例，对于复议申请人的主体资格，并无“直接利害关系”的
限定。重庆绿联基于社会团体法人登记证书授予的环境调查、监督权利，为了履行环
保组织的社会责任，维护环境公共利益，有权作为相关行政处罚的间接利害关系人，
申请行政复议。这有利于鼓励公众参与环保工作，贯彻落实科学发展观，实质性
促进我国环境法治的进程。
2、处罚决定对被处罚人认定不准确，有舍车保帅、掩饰违法根源之嫌。《水污染防
治法》第八十三条规定：企业事业单位违反本法规定，造成水污染事故的，由县级以上
人民政府环境保护主管部门依照本条第二款的规定处以罚款，责令限期采取治理措施，
消除污染……这里的企业单位，是一个广义概念，既是指持有《企业法人营业执照》、具
有法人资格的经济组织，也是指履行工商登记、获得《营业执照》的非法人组织。福建
省环保厅的行政处罚决定书，没有开示紫金山金铜矿的工商登记资料，说明该矿不具有
任何独立、半独立的法律地位，在出现污染事故以后，只能把处罚施加到矿山开办者、
控制者头上，促使其落实企业社会责任，避免污染事故的重演。本案污染事故的发生，
不能简单认定为紫金山金铜矿的一时疏忽和工厂领导的个人狂妄，而应归责于紫金矿
业一贯的不良企业文化，归责于紫金矿业普遍缺失、长期缺失、严重缺失的环境管理。
福建省环保厅只罚工厂不罚法人、只打苍蝇不打老虎，放纵了此次污染事故的真正责任
者。
3、处罚决定对企业高级管理人员遗漏处罚，毫无理由地放过一马。企业的一切行为，
都是通过人来实施的。控股方和高管层的认识和意志，决定着企业的行为选择。无论是
紫金矿业还是紫金山金铜矿，其出现环境违法行为，都应归结为决策层、领导层、管理
团队的原因。企业高管必须为其狂妄傲慢、疏于监管，付出足够的经济代价，这样才能
 促使他们吸取深刻教训，切实改善环境行为。根据《水污染防治法》第八十三条，企业
事业单位造成水污染事故的，除了处罚肇事单位外，对直接负责的主管人员和其他直接
责任人员，可以处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款。只罚单位不罚
高管的做法，实际上等于什么都没有罚，因为一笔对上市公司微不足道的罚款，可以轻
松计入经营成本加以消化，企业高管不会遭受任何经济损失，他们难以敬畏环保敬畏法
律。福建省环保厅对紫金矿业高管群体高抬贵手、不做处罚，让法定代表人和其他高管
平安着陆、毫发无损，这实际上是在庇护环境违法行为，其中的理由和原因公众无法理
解。
4、处罚决定直接经济损失证据不足、认定有误，处罚金额被大大压低。《水污染防
治法》第八十三条规定：对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成
的直接损失的百分之三十计算罚款。在本案中，直接经济损失的金额，是罚款数
额的计算依据。根据行政处罚决定书，3187.71 万元的直接经济损失，源自“国家
工作组”的认定，其实是福建省海洋与渔业厅提交的渔业专家调查组的《汀江流域污染
事故造成鱼类死亡的调查报告》、龙岩市政府《汀江“7.3”事件经济损失统计》。3187.71
万元这个数字，是针对附近村民养殖业损失估算得来的。
但是，《财经》杂志 2010 年第 22 期《紫金污染未了局》一文证实：“‘严格来说，
事故所造成的直接经济损失要远超出上述数字。’龙岩市政府相关人士对《财经》记者
承认。”无论是鱼类死亡量还是市场价格，都被人为地远远压低。上杭县众多污染受害
村民深感不公，曾发生群体性上访。另外，《渔业污染事故经济损失计算方法》（国家
标准 GB/T 21678—2008）规定：渔业污染事故直接经济损失，包括渔业养殖生物、天然
渔业资源受外源污染损害造成的经济损失。福建省环保厅没有调查评估汀江野生鱼类因
本次污染死亡的数量，且在污染造成的水产养殖业损失中，也未统计下游广东的数字。
依据欠缺专业性、随意性较大的数字，来计算污染损失，显然很不严谨、不足认定。
5、将渔业部门排除在处罚文书之外，超越行政职权，行政主体疏漏。紫金矿业含铜
酸性溶液渗漏造成的汀江重大水污染事故，同时也是特大渔业污染事故，环保部
门和渔业部门均有权依照《水污染防治法》对紫金矿业予以行政处罚，但应遵守
“一事不再罚”的原则，同时要强调部门之间的执法协作，以最有利于依法制裁
污染肇事者为出发点。由于罚款计算依据是事故造成的直接损失，而本案污染损
失数据主要来自渔业污染方面，因此，由福建省环保厅、海洋与渔业厅联合实施
行政处罚，二机关在处罚决定书中一并署名盖章，是最合法最适当的做法。这有
利于突破部门壁垒，形成执法合力，通过渔业部门查明污染损失，准确认定罚款
金额。福建省环保厅包揽处罚、唯我独尊，造成执法主体的缺失和错位，为处罚
 失当、轻纵违法，埋下了祸根。
6、未委托有资质的专业机构鉴定评估，调查取证程序严重违法。根据《水污染防
治法》确立的执法分工，福建省环保厅在查处本案污染事故时，必须取得渔业部
门的配合协作。农业部规章《渔业水域污染事故调查处理程序规定》第十五条规定：
渔业环境监测站出具的监测数据、鉴定结论或其他具备资格的有关单位出具的鉴定证明
是主管机构处理污染事故的依据。按照渔业行政执法常规，需要委托相关持有农业部颁
发的渔业污染事故调查鉴定资格证书的单位，鉴定鱼类死亡原因和污染责任者，评估渔
业养殖损失和天然渔业资源损失。福建省环保厅不进行科学鉴定和专业评估，简单地采
纳证据效力较低的专家调查报告、政府上报数字，来认定污染事故造成的直接损失，
这违反了行政处罚的正当程序要求，导致处罚金额的计算依据不扎实不充足，可
信度不高，影响了执法工作的合法性、准确性。
7、处罚措施不明晰、弹性大，没有责令违法企业彻底治理环境损害。从《水污染防
治法》第八十三条来看，在发生水污染事故的情形下，责令限期采取治理措施，目的是
消除污染，即恢复生态环境原状。如果仅只是污染源排放达标的整改，显然不符合立法
本意。福建省环保厅的处罚，没有对“消除污染”提出具体要求，从而预留了弹性的操
作空间，以便于“高高举起、轻轻放下”。同时，该处罚决定也没有表述法律规定的后
续执法措施：不按要求采取治理措施或者不具备治理能力的，由环保部门指定有治理能
力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。因此，人们有理由相信：本案的“限期治
理”，仍然是沿用惯常的潜规则，仅仅针对排放点源，只要发生污水渗漏的地方堵住了漏
点，做了无害化处理和加固处理，验收结果达标合格，治理污染就大功告成。至于汀江
污染损害是否消除，环保部门在所不问。即使将来要治理矿山和汀江污染，也是由政府
承担投资。企业污染、政府治理，老板发财、民众埋单，一切不正常的现象故伎重演。
人们不禁要问：这是在执行哪个国家的荒唐法律？！
8、福建省环保厅不提起环境损失索赔，善后处理措施不全面。含铜酸性溶液对汀江
水域生态的损害，是长久的隐形的。汀江水质在事故处置后的好转和达标，并不表明水
体功能的恢复，并不等于生态系统的修复，并不意味着污染后果的消除。然而，监督点
源污染整改达标，已经让环保部门费尽心力，如果再增加治理整个被污染环境的整改任
务，面对企业更加强烈的对抗，面对具体操作的不确定性，面对行政程序的局限性，环
保部门势必束手无策。解决这样的问题，最合适的途径，是提起环境公益诉讼。
《水污染防治法》第八十三条规定：代为治理污染所需费用，由违法者承担。这笔
用于修复被破坏生态的治污费，只能列为环境侵权赔偿金，通过环保部门提起民事诉讼
的途径去获取。可见，法律预设了环保部门做公益诉讼原告的条款。2010 年 6 月 29 日，
 最高人民法院发布了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，
首次提出：依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，从
此扫除了环保部门提起公益诉讼的主体资格障碍。如果环保部门依旧沿袭过去做法，对
污染肇事企业不追索环境损失赔偿金，那是一种不可原谅的失职行为。
福建省环保厅回复《财经》记者称：“环保部门无提起公益诉讼的责任和义务”。
这种敷衍塞责的说法，无视我国环境法治的历史性进程，冷漠对待时代潮流和民众呼声，
在依法治国、建设生态文明的今天，是不可取、不妥当的。只有对紫金矿业提起环境损
失赔偿之诉，才能有效制裁重大环境违法行为，充分保障人民群众环境权益。