同时，来自中国科学院水生生物研究所的全国政协委员赵进东也在提案中呼吁尽快出台《自然保护地法》。

　　在听到这个消息后，一直呼吁应开展《自然保护地法》立法的中科院动物研究所副研究员解焱在微博上表示:“希望这个议案能够推动国家尽快开始调研自然保护地法，并在一两年内颁布，越快越好啊，我们等不起了。”

　　对于我国自然保护来说，为何要开展《自然保护地法》立法？记者进行了深入采访。

　　为什么要在立法上寻求突破？

　　自然保护地管理立法10年仍没有通过，但生态环境退化却日益令人担忧、已经建立的自然保护地并未得到有效管理。专家呼吁尽快开展《自然保护地法》立法工作。

　　作为“关于制定《自然保护地法》的议案”的提案人，闫傲霜指出，目前生物多样性衰退，环境自净力降低，水资源匮乏，沙尘暴、沙漠化、雾霾、泥石流、极端气候现象等自然灾害日益频繁，生态破坏带来的损失巨大。

　　“很多已经建立的自然保护地正在遭受越来越严重的破坏，加上分布格局不合理，很多重要区域并没有建立足够的自然保护地，致使我国生态安全受到了严重威胁。”闫傲霜表示。

　　原有的《自然保护地相关管理条例》已经无法再适应新阶段的保护与监管需求。使得我国开始在立法上寻找突破。

　　闫傲霜在议案中介绍说，《自然保护地法》历时近10年酝酿。自2004年开始起草第一版《自然保护地法》草案以来，先后更名为《自然保护区域法》和《自然遗产保护法》。《自然遗产保护法》(草案)被列入2012年立法计划，但由于这部草案在范围覆盖、管理体制和监督机制上仍需做出重大改进、完善才能实现保护目标，因而未能在2012年通过全国人大立法。

　　针对自然保护地管理立法10年仍没有通过，但生态环境退化却日益令人担忧、许多已经建立的自然保护地并未得到有效管理等状况，为尽快推动国家出台自然保护地相关法律，2012年4月，作为世界自然保护领域内的知名学者，解焱呼吁80多位分别来自生态保护、法律、基层保护地管理单位等不同领域的专家，一起成立了“自然保护立法研究组”。

　　经过“自然保护立法研究组”历时1年的工作，《自然保护地法》这部民间版本的中国自然保护领域最新的法律草案建议稿完成了。

　　“我们从我国究竟需要一部什么样的法律来有效保护生物多样性及其生态系统服务功能的角度，在大量研究并会商讨论的基础上，拟就了《自然保护地法》(草案)专家建议稿，目的是为国家正式制定和颁布相关立法提供基础参考。”谈到为何推出这部法律草案建议稿，从事生物多样性保护工作将近20年的解焱如此解释。

　　《自然保护地法》能解决哪些问题？

    制定一部开放、综合的《自然保护地法》，有助于解决目前自然保护管理中存在的监督权和管理权不分、保护和经营存在冲突等核心问题。

　　解焱跑过不少自然保护区。

　　她告诉记者，中国自然保护区经过50年发展，并且划出国土15％的面积来进行保护，可以看出国家对自然保护区是非常重视的，也取得了很大的成就。

　　“但是目前也存在着不少问题”，解焱说，管理体制不顺、人员编制不足、专项经费紧张、没有执法权和管理权等因素长期困扰着自然保护区管理机构。

　　而当地群众的发展因为自然保护而受到限制，不能从资源开发中获得足够的利益，变得更加贫穷，甚至遭遇生存威胁。

　　为解决这些问题，可以说10余年来，关于自然保护的立法一直没有停摆。但在推进中，自然保护法律应当如何制定，却始终有不同声音的争议。

　　解焱认为，要实现捍卫国家生态安全底线的目标，需要一部开放、综合的《自然保护地法》。

　　“中国自然保护管理最亟待解决的问题，是急需一部覆盖整个自然保护地领域的法律，以确保各类保护地充分发挥自然保护的作用。”

　　解焱解释说，目前我国现有的自然保护地由十几个部门进行管理，各部门既合作又竞争，条块分割、行政壁垒现象普遍，信息交流及共享机制缺乏，很难制定统一的保护规划并实施有效管护。

　　“我国急需一部综合法律来统领协调各部门的自然保护工作。”解焱说。

　　解焱介绍，现行的严格自然保护策略，导致保护地分布格局失衡，不利于在更大范围内开展保护工作。而理想的保护策略应在发挥严格自然保护地作用的同时，充分发挥非严格自然保护地的保护、缓冲和连通功能，实现自然保护和开发利用相兼顾。

　　解焱告诉记者，制定一部开放、综合的《自然保护地法》，可以解决目前我国自然保护地管理中存在的两个核心问题。

　　第一个核心问题就是监督权和管理权不分。

　　据介绍，截至2012年年底，我国已建成2632处自然保护区、963处风景名胜区、2747处森林公园、213处国家湿地公园、138处国家地质公园、518处国家级水利风景区，以及大量水源保护地和自然保护小区。但它们分属十几个部门管理，主要涉及国家林业、环保、住房、农业、国土、海洋等。

　　各类保护地总面积约占国土面积的15％，在全国的分布格局基本表现为东部数量多、面积小，而西部及北部数量少、面积大。

　　解焱说，我国的自然保护地面积虽大，分布格局却严重不均衡。我国大于1000平方公里的自然保护区数量仅占保护区总数的5.8％，面积接近80％，绝大部分位于西部和北部。而大量重要的生物多样性和生态系统服务重点功能区被东部的城市、人口聚居地、工农业用地等分割而成为“孤岛”，但这些地方的生物多样性恰恰亟待拯救与保护。

　　除了自然保护地分布不均衡之外，现有的各类自然保护地各成体系，相互之间缺乏合作，更缺乏统一的监督制度。例如，风景名胜区由住房和城乡建设部主管，森林公园由国家林业局主管。

　　“按照这种管理机制，各部门在管理自己的自然保护地时，自己说了算，一旦出了问题，其他任何部门都管不了，结果导致生态环境无法得到全面保护。”解焱说。

　　据她介绍，自然保护地政府主管部门之间各自为政并不一定直接导致生态破坏，很多情况下是由于多头管理、交叉管理或管理真空使得本该保护的自然保护区没有获得有效保护，比较突出的是执法权问题。

　　“目前这种各部门自己做‘运动员’和‘裁判员’的情况必须改变，才有可能实现有效的自然保护，才有可能确保生态安全。”

　　另外一个核心问题就是保护和经营存在冲突。

　　自2005年起，解焱开始具体从事生态保护工作，并走访了国内多家自然保护地，进而发现了一个现象，“目前我国很多自然保护地管理机构并不能称为保护管理机构，因为他们既搞保护也搞经营。实际上，大部分保护地的管理机构精力更多地放在经营上。”

　　经过调研，她发现，所有的风景名胜区、森林公园管理机构的绝大部分力量都是放在经营上，而不是放在保护上。保护地管理机构从事经营并进一步导致保护地被破坏，已经成为较为普遍的现象。

　　“这是一个非常严重的问题，自然保护地管理机构同时拥有保护和经营两个职责，导致自然保护地的保护管理职能完全被弱化。导致这种现象的根源在于我们国家自然保护的总体目标不够清晰，还没有确立系统有效的自然保护地保护体系。”解焱说。

　　《自然保护地法》能带来什么变化？
　　　
　　通过开展自然保护地立法，可以扩大自然保护地的保护对象，并且通过严格界别分类，加强自然保护地的统一协调工作。

　　解焱在接受记者采访时表示，针对自然保护地立法，有两个问题需要进一步解释清楚。

　　一是为什么不是制定《自然保护区法》而是《自然保护地法》？

　　解焱告诉记者，自然保护区是自然保护地中的一类，虽然是最重要的一类，但是针对捍卫国家生态安全底线的立法目标，将立法对象限制在一个类别是不够的。

　　“理想的法律应该是一个开放的系统，只要科学分类，统一协调，合理规划监管，每一种类型的保护地都可以为保护国家生态安全底线这个整体目标服务。”

　　在采访中，“自然保护立法研究组”参与人员介绍说，尽管自然保护地面积占我国国土面积的15％，但是除了西部和北部，其他大部分地区的自然保护地覆盖率都只在5％左右。

　　“为了改善目前空气、水、食品安全等与生态相关的状况，必须要解决自然保护地分布格局不平衡的问题。这只能通过分类管理，在加强严格保护类保护地管理的同时，增强非严格保护类保护地的保护、缓冲和连通作用。”

　　另外，自然保护区同样面临分类管理问题。解焱说，我国有相当数量的自然保护区并不能做到严格的无人类干扰保护，例如四川省若尔盖国家级自然保护区同时是若尔盖县最大的牧场，类似情况在湿地保护区也普遍存在。

　　“自然保护区如果必须分类管理的话，那何不将其他类型也纳入进来呢？自然保护区单独立法会导致自然保护区自成封闭系统，排斥风景名胜区、森林公园、公益保护地等以及未来可能出现的新类型。而自然保护地却是一个开放系统，将为全社会参与保护提供机会，包括企业和民间组织建立的公益保护地以及社区保护地。”

　　解焱认为，从建立合理的国家生态保护法律框架角度考虑，《自然保护地法》有其重要地位。

　　“也有人建议制定《生态保护法》或者《生物多样性保护法》，但是自然保护地有其独特性，即有明确的边界和专门的管理机构进行保护管理。我们建议将自然保护地外的生态保护内容纳入到《环境保护法》中，扩展其关于生态保护的内容；修改《野生动物保护法》，扩展为《野生动植物保护法》；制定综合全面的《自然保护地法》，从而建立起包括《环境保护法》、《自然保护地法》和《野生动植物保护法》的生态相关保护法律体系。”

　　“如果将《自然保护地法》分解为《自然保护区法》、《风景名胜区法》、《森林公园法》、《湿地公园法》、《国家公园法》等多部法律，容易引起执行过程中的冲突。以一个基本法律为框架，便于执行，提高执法和行政效率。”解焱强调。

　　二是《自然保护地法》提出的自然保护地管理类别和现有保护类型之间有什么关系？

　　有人说《自然保护地法》的分类管理是重新洗牌。对此，解焱认为，这个管理机制正是基于现有分散管理机制基础上建立起来的、保障有效监管的“统一协调、分散管理”机制。这个机制也是世界发达国家普遍推行的机制。

　　在《自然保护地法》管理机制中，所有自然保护地原本归属的部门管理仍然归属本部门管理，分散管理这一点是不变的，但是要大大加强“统一协调”的工作。

　　解焱表示，自然保护区体系已有的“统一协调”机制就是一个很好的例证，即自然保护区分属十几个部门分散管理，环境保护部作为综合监督部门实施统一协调。

　　“《自然保护地法》将在这个机制基础上，将‘统一协调’的范围扩大到风景名胜区、森林公园、湿地公园、公益保护地等，意味着这些保护地的自然保护工作将受到一个综合管理部门的监督。”解焱说，如果国家保障自然保护地保护管理的经费投入，各自然保护地接受综合管理部门的监督将是必然的事情。

　　“另外，自然保护地管理类别的界定也不会影响现有自然保护地的名称及主管单位，关键是做好自然保护地内的分区工作。”解焱说，这就需要每个自然保护地了解各自保护地内哪些区域能够或者必须做到严格保护，不能做到严格保护的区域则需要进行细化分区，来明确各分区内能够允许的人类活动。

　　在界定清楚之后，各自然保护地应该在1年内可以完成自我分区，3年~5年内逐步由各地综合管理部门组织评估和修订，5年内全国自然保护地的分区工作即可顺利完成。

　　“这项工作本身就是提高各自然保护地保护管理效率的重要工作内容，而非仅仅为管理机制的变化额外增加的工作负担。分区之后，各自然保护地所属的管理类别自然就界定出来，之后将根据《自然保护地法》相关类别管理要求进行管理和监督。”