据不完全统计，在我国79件现行有效的行政法律中，仅有21件规定了行政机关自身具有强制执行权。

　　虽然非诉行政执行主体包括人民法院和行政机关，但大部分没有行政强制权的行政机关只能向人民法院申请执行其生效的具体行政行为。

　　近年来，随着非诉行政案件的大量增长，非诉行政执行已经成为困扰基层法院工作的新问题。据最高人民法院的统计，全国法院每年受理的非诉行政执行申请案件在30万件以上，是行政诉讼案件数量的好几倍。

　　笔者认为，在非诉行政执行中，能否在保留司法审查职能的前提下，借鉴民事执行委托制度，引进委托执行机制。即在保留法院对行政机关申请强制执行其生效具体行政行为的合法性审查、强化司法监督职能的前提下，将属于法院所有的执行实施权委托给行政机关行使。

　　一、非诉行政执行存在的问题及适用委托执行的必要性

　　司法的内涵应当是“司法机关依法对争议所作的具有法的权威的裁判”，其本质是“权威裁判”。人民法院应当扮演的是一个消极、中立且无偏私的裁判者角色。但是，现行的非诉行政执行制度下，法院接受行政机关的申请去强制执行行政决定，使法院对行政机关的支撑功能远远超过了监督功能。

　　现行的非诉行政执行制度下，法院如果对行政机关非诉行政执行申请准予执行，则相对人很难获得相应的救济。对其不服的，不能请求行政复议，亦不能提起上诉。

　　非诉行政执行的现状及存在的问题已经引起学术界和司法实务界的高度关注。笔者认为，将学者提出的“坚持现行司法主导型的执行体制下，适度扩大行政机关的强制执行权”的观点，与司法实践中的“在保留法院对行政机关申请强制执行其生效具体行政行为的合法性审查前提下，把执行实施权委托给行政机关行使”做法结合起来，创建有效的非诉行政执行委托执行机制，确有其合理性和必要性。

　　二、非诉行政执行适用委托执行的可行性

　　关于非诉行政执行权的性质究竟是属于司法权的范畴，还是属于行政权的范畴，学术界颇有争议。笔者认为，非诉行政执行权包含了执行决定权、执行裁断权和执行实施权3个权能，前两者属于司法权，后者属于行政权。而本文所称的非诉行政执行委托就是把执行实施权从原本由法院实施的权限委托给行政机关行使。

　　如上所述，执行实施权从本质上应属于行政权，是一种公权力。根据我国当前行政强制执行双轨制的模式，拥有法律、法规授权的行政机关可自行实施行政强制权。由此可见，非诉行政强制权中的执行实施权本身并非法院专属，也非法定禁止委托的公权力。

　　目前，在我国，法律允许在行政机关之间有行政委托制度，在各法院间也有执行委托制度，都是一种公权力的委托。基于同样道理，在法院与行政机关同属国家机构框架内进行公权力实施事项的委托，并不会造成公权力旁落。所以，无法定强制实施权的行政机关，可以依据法院的委托授权取得非诉行政执行的执行实施权。这种经过委托授权取得执行实施权符合法律原理。

　　从实现法的价值层面分析，效率与公正是行政法不断追求的重要价值。在非诉行政执行中引入委托执行机制，法院在对行政机关申请执行的生效具体行政行为裁决进行司法审查后，认为准予执行的，可以委托给行政机关执行。

　　通过这种委托执行，一方面，保障了司法权的监督职能，确保将要对行政相对人做出的强制执行内容及程序的正当性。另一方面，通过要求受托的行政机关按照法院的委托执行合同所载明的执行对象、时间、地点、范围以及执行措施等规定，在受托权限内严格实施强制执行权，不仅能保障相对人的合法权益不受侵害，也可有效地支持行政机关依法行政，提高行政效率。

　　三、构建非诉行政执行委托执行制度的初步设想

　　当前，一些法院实行委托执行的实践取得不错的执行效果。但是，应该看到，在没有法律明确依据、缺乏统一规范的情况下，对可委托的范围、程序设置、执行监督、委托执行责任承担以及委托执行的法律救济等均无明确的规定。在这种情况下，各地法院对非诉行政执行案件的委托执行做法不统一、各行其是，实践中可能会引发一系列负面的后果。基于此，笔者试从以下几点对规范非诉委托执行机制提出建议。

　　(一)明确可委托的执行范围1.对人身的强制执行原则上应由人民法院进行，不适用委托执行。将对人身的强制执行交由人民法院实施，通过法院对涉及相对人人身的行政决定进行审查后执行，比事后的补救更有意义。

　　2.对行为的强制执行。对于行为所采取的强制执行，如强制停产、停业等，对相对人的权益影响较大，原则上可以委托行政机关实施执行权，但应当由法院派员现场监督执行。

　　3.对财产的强制执行。对于不动产，由于涉及相对人重大的财产权益，应由法院执行较为妥当，一般不宜委托行政机关执行；对于金钱给付义务的执行及其他财务的执行，出于行政效率的考虑，可由行政机关执行。如有涉及查封银行账户、冻结财产或划拨银行账户款项的执行，必须由法院协助执行的，受托行政机关可申请法院出具协助执行通知书，或由法院直接协助执行。

　　(二)委托执行的程序设计

　　非诉行政案件的委托执行是委托方与受托方双方合意的产物，本质上是一种合同关系。委托执行应当进行以下程序:

　　1.签订委托合同。双方必须坚持自愿原则，并就所委托事项具体内容达成合意。

　　2.公告。将委托的情况进行公告，一方面使社会相关公众知晓，可以提高受委托行政机关执行委托事项时的公信力；另一方面满足公民的知情权，也可以加强社会公众对委托执行的监督。

　　　3.建立有效的临时措施制度。一方面，为了防止行政机关在实施执行权时滥用权力，法院在委托授权中对执行措施必须加以限制。另一方面，为了确保受托的行政机关对社会进行有效管理，确保行政执行目的的实现，应当根据比例原则，适当赋予受托行政机关在执行时，根据紧迫情形需要，采取临时措施的权力。

　　4.建立合理的监督与救济机制。对于受托行政机关实施非诉行政执行活动，法院应加强监督职能。必要时，要派员进入执行现场全程监督，以保证委托执行活动在合法的状态下实施。