刘坚、王刚*:
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近年来，雾霾全国范围内的集中爆发，引发了政府、媒体、社会公众对于环境污染治理前所未有的关注。在国家层面，也出台了一系列严格措施试图缓解污染问题。2014年4月24日举行的第十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了《环境保护法》修订草案（以下简称新《环境保护法》），该法新增的第44条第2款规定：“对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。”该条规定设立了环评区域限批制度的一般规则。 实际上，在新环保法出台之前，我国环保相关法律法规早就明确规定了环境影响评价、环境保护“三同时”、污染限期治理等三个堪称“全球最严”的制度[1],即：未经环评审批的建设项目开工建设，未经环保“三同时”验收的建设项目不得投产，超标排污经限期治理不达标的企业必须关停。环境影响评价制度是区域限批的基础和平台,环境影响评价是对单个的具体项目或规划等进行评价，而环评区域限批则是将这一制度做了更大的适用上的变通和创新，从而使得其具有了不同于环境影响评价制度的特征和作用。因此可以说“区域限批”制度是“环境影响评价制度”的“衍生产品”。 一、环评区域限批制度的产生 依据行政机关行使权力“法无授权不可为”的原则，行政机关在实施某项行政措施时必须要有法律或者政策上的依据。环评区域限批措施并非是新环保法的首创。从此前的国家、地方立法以及限批实践来看，环评区域限批制度的第一次使用是在2006年12月26日。原四川省环境保护局依据《中共四川省委、四川省人民政府关于进一步加强环境保护工作的决定》的相关规定[2]，对泸州市作出环评限批的行政决定。如果从时间顺序上来看，2004年发布的《中共四川省委、四川省人民政府关于进一步加强环境保护工作的决定》就成为区域限批制度产生的最早依据[3]。2005年12月3日发布《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》则将区域限批制度使用的政策依据上升到国家层面，该《决定》规定：“严格执行环境影响评价和‘三同时’制度，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。”2007年1月10日，原国家环保总局依据该《决定》首次在国家层面启动环评区域限批。 二、环评区域限批制度的立法演变 国务院环境保护主管部门自2007年首次实施该措施以来，一直不断地寻求该措施的立法确认。虽然2008年6月5日，环境保护部曾发布《环境影响评价区域限批管理办法试行（征求意见稿）》，但最终该项立法案至今尚未有定论。但2008年修订后的《水污染防治法》在水污染防治方面对该制度作出了规定，区域限批制度终于获得了立法确认。[4]另外，国务院2009年制定的《规划环境影响评价条例》也对该制度做出了原则性的规定。[5]此次新修订的《环境保护法》则是在环境保护基本法上对区域限批制度作出规定。 从区域限评制度的实际实施情况来看，环境保护主管部门实施限批措施针对的违法情形主要包括实体和程序两方面。实体方面包括未建设污染物处置设施、建设污水排放管网或已建成污水处理设施但无正当理由不运行等违法行为，程序方面包括不执行环境影响评价,不履行“三同时”制度,越权环评,事后环评等违法行为。[6] 新环保法第44条第2款区域限批的情形和范围、有权做出限批决定的行政主体、暂停审批的对象三个方面。对比四川省政府和国务院分别与2004年、2005年发布的区域限批的政策性文件以及《水污染防治法》、《规划环境影响评价条例》的相关规定可以看出该制度在寻求立法确认的过程中对于适用该制度的情形、范围、实施主体进行了限缩。以实施限批的情形为例，在以往的实践当中，引起限批措施的适用往往是未经环评即投入建设、不遵循“三同时”制度、超标排污等多种纷繁复杂的情形。在立法实践当中，除了上述中央层面的政策性文件和法律法规以外，存在许多地方性的法规规章政策性文件来对区域限评制度的适用情形作出规定。也因为立法上的不统一，实践中才展现出种种乱象。有学者因此将区域限批适用情形归纳为：环境危害型限批、任务型限批、事故型限批、违法型限批等，[7]从以往的限批实践和地方立法来看，严重环境违法行为是引发区域限批的主要原因。由此可见，在《环境保护法》修订以前，区域限批的情形比较众多，实践中较为混乱。《环境保护法》第44 条第二款规定区域限批制度时明确了超过国家重点污染物排放总量控制标准和未完成国家确定的环境质量目标两种适用区域限批的情形。 三、区域限批制度存在的几个问题 1. 区域限批的法律性质 目前，对区域限批的法律性质有着不同的观点。有观点认为，区域限批是使某区域承担不利的法律后果,因此,区域限批是行政处罚;[8]另有观点认为，区域限批是通过行政许可的方式(不予审批新上项目)达到环境保护的目的,[9]因此,区域限批应当是行政许可。笔者并不赞同上述观点,因为无论是行政处罚还是行政许可，都是都是行政机关向特定的行政相对人作出的具体行政行为，而区域限批本质上并非具体行政行为，也不是针对特定的相对人做出。环评区域限批行为虽然在具体实施过程中是以暂停环境影响文件审批的方式来作出，但其有仅有许可之形而无许可之实，因为行政许可的本质是赋予申请人某种权利或者利益，而区域限批则是因为某地区未能达到国家环保任务，带有惩罚性的一种措施，并不符合行政许可的特征。虽然区域限批在特征上更接近于行政处罚（如其具备制裁性），但因为限批措施是针对某一区域，而并非具体的行政相对人，区域内的企业并非是该措施的直接承受主体，只不过是因为“他人”的违法违规行为承担了一种“连坐”责任，这并不符合行政处罚的“责任自负”原则。区域限批往往是国务院或省级人民政府环境保护主管部门针对不特定的相对人所作出的一种行政规范性文件的行为。因此环评区域限批行为因其是一种行政制裁效力影响范围并非仅针对违反行政法律规范的行政相对人的抽象行政行为。 综上可知，环评区域限批行政行为法律性质的准确定位会涉及到有效的法律监督机制和对权利救济机制的设立。目前行政法上较为成熟的权利救济制度主要是行政复议和行政诉讼。既然如前文所述环评区域限批不是一种行政处罚或行政许可行为，那么该如何进行必要的权利救济和权力监督呢？从理论上分析，环评区域限批行为属于一种抽象行政行为，无法通过行政复议或行政诉讼予以救济。但并不意味着行政机关作出区域限批的行政行为就不受权利救济机制的约束。因为区域限批最终的作出形式是通过暂停具体的审批项目的环境影响评价文件来实施的，倘若行政机关不按照相应的程序或者在行使该项权力时并未遵循法律规定的相关的适用要件，则特定的行政相对人当然可以提起行政复议或者行政诉讼来进行权利救济。 2.针对某一地区作出限批权限遮盖力并不明晰 从新环保法44条的规定来看，实施区域限批的行政主体主要是两个，即国务院和省级环保行政主管部门。本条并未明确行政机关“应当暂停审批”所发生的遮盖效力问题，因为依据《环境影响评价法》第23条之规定：“国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件：（一）核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；（二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；（三）由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目。”也就是说，如果环保部决定对某一区域实行环评限批，则在其审批权限范围内其当然可以决定对于该区域的相关企业的建设项目暂停审批，但其暂停审批的行为对于该区域的地方政府和环境保护部门产生的影响如何。例如省级以下环保主管部门执行上级的限批决定在区域限批中省级以下环保主管部门应当扮演什么样的角色，省级以下环境保护部门是否也应当在其审批权限范围内执行上级环境主管部门的限批决定。从设计之初其潜在逻辑来看，区域限批制度就是“就是为了遏止地方政府及其相关部门对环境违法企业的庇护。”[10]该制度并不直接针对地方政府，但最终产生的实效确实直接影响到地方政府。因为如果被限批，依据环评法则意味着该区域的工程建设不能够开工建设，这会严重影响地方政府的招商引资活动，最终对该区域的经济发展造成不利影响。倘若国务院环保部门作出限批决定，仅限于暂停其审批权限内的项目，则限批起到的影响效果会大打折扣，因为国务院审批的几类环评文件都是性质较为特殊且从量上来讲比较小，再加之其范围被限定在“新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。”，恐怕会更减弱限批的实际效果。从环保部2008 年拟制的《建设项目环境影响评价区域限批管理办法（试行）（征求意见稿）》的相关规定来看，环保部也意识到了这一点，所以才会在《办法（征求意见稿）》第14 条中规定：“对被环境保护部暂停审批建设项目环境影响评价文件的区域，该区域所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应当同步暂停审批该区域内相关建设项目环境影响评价文件。”可见，限批措施的效力不仅应当直接及于限批区域内的企业，而且应当及于作出限批决定的环保行政机关的下级机关。被限批区域的环保主管部门对区域限批决定起应当负有配合的义务，在其审批权限范围内暂停审批。这样才能有效发挥限批决定的作用。当然，由于对区域限批制度合法性的争论不断，不论是环保部试图制定的《区域限批管理办法》，还是各地的对于该制度的《实施办法》都停留在了征求意见阶段，至今尚未通过。 四、结语 环评区域限批制度的建立经历了一个从以政策为依据到以法律为依据的过程，在此过程中无论是立法还是实践都积累了丰富的经验。同时，作为一个学理问题，对其的设计和运用也一直是研究的热点。现有的立法还停留在较为原则规定上，需要对除了使用情形和范围、行使主体、行使对象之外的如启动程序、适用期限、行政执行的具体督促措施、解除条件、解除程序、解除决定主体等问题进行完善。
[1]王亚男,《不只是“红顶中介”,听环保部专家悉数环评的前世今生》,《中国环境管理》2015年第2期
[2]《中共四川省委、四川省人民政府关于进一步加强环境保护工作的决定》第3条:“凡发生重、特大污染事故的地区，从发生污染事故起半年内暂停除污染治理项目以外的新建设项目的审批。”
[3]竺效,《论新<环境保护法>中的环评区域限批制度》,《法学》2014年第6期
[4]《水污染防治法》第18条第4款规定:“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”
[5]《规划环境影响评价条例》第30条规定：“规划实施区域的重点污染物排放总量超过国家或者地方规定的总量控制指标的，应当暂停审批该规划实施区域内新增该重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”
[6]曹树青,《区域限批制度的法律解读》,《西部法学评论》2009年第2期
[7]吕成,《论区域限批的性质界定》,《河南社会科学》2012年第3期
[8]朱谦,《对特定企业集团的环评限批应谨慎实施》,《法学》2009年第8期
[9]陈康嘉,《对<环境保护法>第44 条第二款区域限批适用的几点思考》,2015年第2期
[10]汪韬,《环评区域限批：环保杀手锏的边界在哪?》,《南方周末》2015年7月16日
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