周亚成:关于律师事务所开展环境法律风险评估工作的内容及其可行性研究
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北京市中伦律师事务所
周亚成 摘要 随着以2015年1月1日施行的《中华人民共和国环境保护法》为基础的新环境保护法律体系的建立，我国企业环境污染成本将不断提高，企业防范环境法律风险的需求将急剧增长。目前，我国律师事务所开展的法律尽职调查活动中，一般仅对目标企业的环境法律风险进行附带审查；这样的工作形式已难以适应和满足市场的需求。针对企业的环境法律风险，律师事务所有必要开展专门的风险评估工作。本文结合律师事务所开展环境法律风险评估工作的现状、新《环保法》和“一带一路”发展战略的影响之分析，对今后律师事务所为企业提供环境法律风险评估服务工作的内容和可行性进行探讨。 关键词：律师事务所 环境法律风险评估 新环保法 绿色金融 一带一路
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一、律师事务所开展环境法律风险评估工作的现状... 1 二、律师事务所目前的环境法律风险评估工作已难以满足企业的需求 1 （一）新的环保法律体系加大了企业的环境违法成本... 1 （二）绿色金融政策要求信贷机构承担更高的环保审查义务... 3 （三） “一带一路”战略给企业环保合规性提出了更高的要求... 3 （四）企业必将对环境法律风险防范更加重视... 4 三、律师事务所开展环境法律风险评估工作的内容... 5 （一）工作内容... 5 1、合规评估... 5 2、并购评估... 5 （二）工作过程... 6 1、风险识别... 6 2、风险评价... 6 3、风险控制... 6 四、律师事务所开展环境法律风险评估工作的可行性... 7 五、结论... 7 参考文献... 9 一、律师事务所开展环境法律风险评估工作的现状对企业而言，积极进行环境法律风险评估，有几个重要作用：一是发现既存的或潜在的环境法律风险；二是预测并事先降低企业面临诉讼的可能，例如并购者事先进行了合适的环境法律风险评估，将来就环境事件发生了诉讼和索赔方能有备无患，减少企业的责任和赔偿负担；三是预测并事先降低企业、企业主管人员面临行政处罚乃至刑事处罚的可能。目前，常规的法律尽职调查侧重目标公司的股本及其演变、目标公司的业务、关联交易及同业竞争、目标公司的主要财产、目标公司的重大债权债务以及诉讼、仲裁或行政处罚方面；而鲜有律师事务所开展专门的环境法律风险评估工作。对于目标企业的环境法律风险，一般是在法律尽职调查报告中列专章进行评价，评价的内容不外乎公司建设项目的环保合规性、排污许可证照取得情况以及是否存在环保违法和受处罚的情况等等 。在被解读为对环境违法“零容忍”、“史上最严环保法”的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“新《环保法》”）施行的大背景下，上述工作在内容和过程方面均表现出了一定的缺陷性：在内容方面，常规的尽职调查是律师事务所应企业客户的要求对其他目标企业进行的，而忽视了企业自身对风险评估的需求；在过程方面，常规尽职调查工作仅仅关注风险的识别（个别会对风险进行简要评价），而完整的风险评估应当包括风险识别、风险评价、风险控制三个过程和步骤。 二、律师事务所目前的环境法律风险评估工作已难以满足企业的需求（一） 新的环保法律体系加大了企业的环境违法成本2014年4月24日，新《环保法》修订草案经全国人大常委会通过并于2015年1月1日正式实施。相比旧《环境保护法》，新《环保法》在推动建设绿色发展模式、推进环境治理现代化、确定公民环境知情、参与、监督权等方面取得了诸多重大突破，有专家将其称为中国现行法律中最严格的一部专业领域行政法。[1] 此外，为配合正式实施的新《环保法》，国家环境保护部制定了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》《企业事业单位环境信息公开办法》等多个便于操作的实施细则。国家环境保护部发布的上述办法中，除备受关注的按日连续处罚和企业环境信息公开外，还包括了对违法企业采取查封、扣押和限产及停产等措施。因此，环保部门对环境违法行为的处罚将不再局限于经济手段，更有震慑力的行政强制措施的运用将使“环保之剑”更加锋利。[2] 新《环保法》提纲挈领地规定了诸多新的制度和新的执法措施。为了使这些规定得到细化并具体落实，环保法律体系不断完善、立法质量不断提高、相应标准不断调整。国家层面，全国人大已经将《大气污染防治法》《环境影响评价法》等法律的修改和《土壤污染防治法》的制定纳入立法计划并组织实施。地方层面，一方面，根据新修改的《中华人民共和国立法法》的规定，全国两百多个设区的市享有制定环保方面的地方性法规的权利，环保地方性法规的制定已经成为现实需求；另一方面，一些地方也在根据新《环保法》的要求抓紧制定和修改地方环保法规（例如最新修改的《广东省环境保护条例》已于2015年7月1日生效，其规定比环保法更详尽、更严格）。研究新《环保法》并针对性地出台相关地方性环保法规，将成为现在和将来一段时间内政府法制部门的重要工作之一。[3] 可以想见以新《环保法》及其配套法规出台为契机，我国的环保法律体系必将进一步完善，法律规定的质量和数量必将进一步提高。企业作为我国环境污染的主要来源，新《环保法》的实施以及新环保法律体系的逐步建立必将对其发展产生更多不确定性，企业势必面临一系列风险变化。 （二） 绿色金融政策要求信贷机构承担更高的环保审查义务 绿色金融政策已被越来越普遍地提及，其被认为是生态建设和经济发展的强力助推剂。中国人民银行绿色金融工作小组于2015年5月发布了《构建中国绿色金融体系》的报告，报告提出了构建中国绿色金融体系的框架性设想和14条具体建议。其中一个重要内容是明确银行的环境法律责任，允许污染受害者起诉向污染项目提供资金的、负有连带责任的金融机构。同时，报告建议修改《商业银行法》，明确银行等贷款机构对所投项目环境影响的法定审查义务，确立银行等贷款人的环境影响法律责任。[4]可以预见的是，在上述建议被最终写入法律后，银行、信托公司、基金公司等从事信贷业务的机构将迫切需要专业的第三方机构对借款企业的环境合规性进行审查。 （三） “一带一路”战略给企业环保合规性提出了更高的要求 “一带一路”战略决策由国家领导人自2013年底提出后，很快催生一大批新经济增长热点。在“一带一路”战略催化下，中国第四轮并购浪潮正在兴起，这或将成为国有企业与民营企业共同参与的一次全民狂欢。[5]本轮并购浪潮的一大特点是从国内并购为主逐步转向“国内加跨境”双轮驱动。在一带一路线路西端，包含了诸多西欧发达国家。这些国家环境法律体制完备，环境污染成本极高。环境问题在这些国家的投资和并购活动中，甚至是决定成败的因素。正如实务界形象地分析道：“（环境问题）就像隐藏在草丛中的毒蛇，你不知道它什么时候会窜出来咬你一口。大部分时间，我们穿过草丛，都是没有问题的，但是一旦被咬，便有生命危险”。[6] （四） 企业必将对环境法律风险防范更加重视 新《环保法》修改重点之一，就是大幅提高企业环境违法成本。首先，新《环保法》规定了诸多严厉措施，如对环境违法企业按日计罚、查封扣押；对相关责任人行政拘留、刑事责任等。其次，新《环保法》大大降低了环境违法者承担责任的门槛。再次，该法强化政府管理手段和方法，加大执法检查力度，严格环境监管执法，被形象地解读为“有牙齿的环保法”。最后，新《环保法》强化公众参与，通过奖励对环境违法行为举报人等方法，可有效使环境违法行为暴露在阳光下。 综上，严峻的环境形势、严厉的法律要求、严格的环境执法尺度，迫使企业不得不增加环保投入，不得不重视环境法律风险。[7] 三、律师事务所开展环境法律风险评估工作的内容（一） 工作内容可以预见，随着环境法规的逐渐完善以及环境执法力度的日益严格，企业越来越需要对其经营活动、投资活动可能引发的环境风险（包括环境法律风险）进行评估。根据不同客户的不同需求以及环境法律风险评估的不同工作重点，目前我们归纳出两种不同的评估工作，分别是合规评估和并购评估。 1、合规评估 企业的环保合规，即企业生产、经营等各项行为需符合全面、全部履行企业环保义务的需要。不同行业、不同地区、履行环保法律和法规义务处于不同层面的企业，其环保合规的内容应是不同的。合规评估即是应企业客户要求，就企业的环保是否符合法律法规、不合规的法律后果以及如何规范等方面进行评估并发表法律意见。在该种工作内容下，律师事务所的工作不仅包括风险评估，更包括帮助环保企业进行环境法律风险控制工作。律师事务所应当通过深入了解企业的生产全过程，采用收集资料、分析识别、确定方案、组织实施和反馈提高等方式，预防和控制环境法律风险，减少环境法律风险对企业的不利影响。 2、并购评估 本文所指并购评估即律师事务所应投资方要求，对被投资方（目标企业）进行环境法律风险评估。该类评估主要针对目标企业的环境合规性展开，目的是为客户是否投资、风险防范条款的设计以及投资定价决策提供支持。 在一带一路的背景下，中国企业海外并购很快将掀起新高潮。在海外并购中，协助客户熟悉、了解拟投资国家的环保法律法规就成为不可或缺的新任务、新功课，是进行上述环境法律风险评估的先决条件和首要工作。 （二） 工作过程 环境法律风险评估的特点在于主动性、前瞻性、计划性和时效性。环境法律风险评估分为风险识别、风险评价和风险控制三个主要阶段，它们相互独立，又相互衔接、协调统一，共同构成科学的动态闭环运行体系。[8] 1、风险识别 “风险识别”是发现、承认和描述风险的过程，是对风险源、风险事件、风险原因及其潜在后果的识别，其材料来源包括历史数据、理论分析、专家意见、行政机构意见、以及利益相关方的陈述。风险识别是环境法律风险评估的第一阶段，其结果将直接决定环境法律风险评价是否适当，控制手段是否有效。律师事务所完全可以将常规法律尽职调查中的工作方法运用于风险识别的这一过程中。 2、风险评价 “风险评价”是把风险分析的结果与风险准则（环境保护相关法律、法规、标准）相比较，以决定风险和（或）其大小是否可接受或可容忍的过程。正确的风险评价有助于组织对风险应对的决策。 3、风险控制 风险控制是指在风险识别和评价的基础上为客户制定环境法律风险管理战略，包括风险控制原则和对企业可承受度的确定。它是企业处理环境法律风险的总体指导政策。针对不同级别的环境法律风险，重点从风险预警和防范入手，制定出具体的风险控制措施、明确风险管理目标和时间表。进一步确定各类风险的预警机制，风险的化解措施和风险的补救方案，采用不同的手段和方法降低、转移和消灭风险，实现风险的事前防范、事中化解和事后补救。 四、律师事务所开展环境法律风险评估工作的可行性从经验看，律师事务所完全具有进行环境法律风险评估及出具结论性意见的经验。律师事务所在进行法律尽职调查时，若有必要，均会对目标企业的环境合规性进行附带审查，律师事务所在这方面已经积累了大量的实践经验。从实践看，目前大规模开展的环境风险评估的实施主体多为环境咨询服务类公司。这些公司在编制环境风险报告时，主要侧重于污染场地调查和分析及趋势预测，但是对调查对象的合规性往往难以发表明确意见。相反，律师事务所完全可以凭借自身在法律方面的专业技能对目标企业的环境合规性发表明确的意见，并且可以有针对性地向客户提出风险防范、化解措施。 五、结论在经验积累的基础上，凭借自身的专业技能，律师事务所完全可以开展环境法律风险评估工作，从风险识别、风险评价、风险控制等方面为企业的环境合规、交易决策等提供法律服务。在国家大力推进生态文明建设和积极促进经济社会可持续发展的背景下，律师事务所开展环境法律风险评估工作不仅是响应市场需求，也是践行法律工作者推动法治建设和法律实施的社会责任。参考文献[1] 朱文莉、郑红，新《环保法》视角下的企业风险与风险管理，环境保护，2014年20期[2] 汪建沃，新环保法亮剑，实施细则护航，今日农药，2015年第2期 [3] 李海燕，中国企业在美并购和投资需要重视的环境尽职调查问题，河南科学，第33卷第1期，2015年1月 [4] 胡青，律师事务所开展上市公司环保表现评估工作的可行性，金杜律师事务所 [5] 常纪文，新环保法让法律长出制裁违法行为的“爪”与“牙”，《今日科苑》，2014年07期 [6] 张冬冬，法律风险评估报告书，http://www.110.com/ziliao/article-377204.html，最后阅读于2015年9月17日 [7] 李军强，发挥律师专业优势 推动最严环保法实施，http://www.szlawyers.com/info/90f34ad0e6264f16a52d3842536ae018，最后阅读于2015年9月16日 [8] 四类措施推动我国绿色金融体系构建，中国银行业，http://finance.sina.com.cn/money/bank/bank_hydt/20150515/110222189157.shtml，最后阅读于2015年9月22日。
[1]朱文莉、郑红，新《环保法》视角下的企业风险与风险管理，环境保护，2014年20期。
[2]汪建沃，新环保法亮剑，实施细则护航，今日农药，2015年第2期。
[3]李军强，发挥律师专业优势 推动最严环保法实施，http://www.szlawyers.com/info/90f34ad0e6264f16a52d3842536ae018，最后访问于2015年9月16日。
[4]四类措施推动我国绿色金融体系构建，中国银行业，http://finance.sina.com.cn/money/bank/bank_hydt/20150515/110222189157.shtml，最后阅读于2015年9月22日。
[5]管清友，“一带一路”将点燃中国第四次并购重组潮，http://opinion.caixin.com/2015-05-26/100812606.html，最后访问于2015年9月14日。
[6]李海燕，中国企业在美并购和投资需要重视的环境尽职调查问题，河南科学，第33卷第1期，2015年1月。
[7]李海燕，同上。
[8]张冬冬，法律风险评估报告书，http://www.110.com/ziliao/article-377204.html，最后访问于2015年9月17日。
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