吴 强:山西省煤炭企业如何践行依法治企要求应对多发法律风险
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吴 强 十八届四中全会以来，依法治国作为政府实施国家治理以及社会管理的基本方略，得到了全社会的广泛认同，并通过自上而下的体制推动，将依法治国逐渐分解落实到每个社会领域，具体到企业特别是国有企业这一经济社会的重要参与主体上，依法治国的要求则体现为依法治企；所谓“依法治企”，从其字面意思可理解为以国家法律、法规作为企业治理，参与市场经营的基本依据，其内涵十分丰富，对于我省煤炭企业在依法治国这一新常态下如何应对兼并重组历史遗留问题及阶段性法律风险具有积极意义，本文试图通过对煤炭企业依法治企的内容的解读，结合我省深化煤炭体制改革的政策动向，就如何防范当下较为突出的法律风险问题，与煤炭企业进行沟通。 一、 依法治企与山西煤炭企业 （一）依法治企是我省煤炭市场发展所处阶段的必然要求 依法治企不是一个新词，称之为新常态似乎并不确切，但纵观我国社会治理规则的变化，以及由此带来的企业管理理念的发展，现阶段强调依法治企，我认为既是新的现实需要也是社会进步的必然趋势，特别之于山西这样一个长期尊崇行政权力、市场机制作用不充分省份，煤炭企业践行依法治企要求具有更为实际的意义。 政治运动式的煤炭资源兼并重组过去了，行政权力对于资源分配的巨大威力让人瞠目，山西省长期混乱的煤炭资源开采局面短时间即被梳理的三言两语便能归纳，应该说煤炭生产安全、资源有序开发等兼并重组的基本目的确已实现，但不可否认的是这样以行政命令强行推动资源整合的非常规行为，也带来了一系列复杂的社会、经济及法律问题，且在一段较长时间内都将继续产生影响，得失暂且不论，但可以肯定的是，以后这样的兼并重组不会再发生了，至少不会以这样的方式发生，煤炭作为稀缺资源终究还是会按照竞争性市场的规则进行分配，法律也将替代政策真正发挥其规范作用。 （二）煤炭企业如何践行依法治企要求 在山西省煤炭企业基本为国有控股企业的情况下，如何践行依法治企，笔者认为首先要对行政权和企业自主经营权的界限予以厘清，充分尊重煤炭企业独立的法人财产权，当然这要求煤炭企业建立健全规范运行的现代公司法人治理结构，也要求国资监管部门规范行使国有股权出资人职责，习惯以股东身份通过公司商事手段实现对企业的管理。 其次，煤炭企业也应注重建立企业行为及法律依据清单，通过为公司内外部所涉治理及经营行为建立法律依据清单的方式，实现企业行为的合法、合规性。以笔者近段时间接受的煤炭企业法律咨询所涉内容看，企业目前对其公司行为是否能合法、合规极为慎重，对践行依法治企要求也十分重视，但大部分企业并未能在制度上建立起实际可行的企业法律治理体系，其企业行为没有划定清晰的法律边际，因此笔者认为煤炭企业可以借鉴行政部门依法行政的经验，通过建立行为法律依据清单的方式，对企业全部管理及经营活动进行法律治理管控，使依法治企从要求成为企业制度。 最后，笔者认为建立起覆盖全部煤炭企业的法律顾问体系，将对实现依法治企要求有积极作用，本所自十八大四中全会以来一直致力于推动建立社会法律顾问体系的全面建立，并在行政机关法律顾问政府采购，以及乡镇及以上政府部门法律顾问全覆盖问题上多次和省有关部门进行沟通，目前已经取得一定进展；相应的，我省煤炭企业因其经济体量大、社会影响广、法律风险高等特点，也应尽量由每家煤炭企业配有专职法律顾问，通过法律顾问对企业行为决策的法律审查和外部监督，减少企业法律风险。 二、深化煤炭管理体制改革意见 2015年1月25日，山西省委、省政府公布了《关于深化煤炭管理体制改革的意见》，意见内容共分十二个部分，分别就改革的要求、目标以及对煤炭企业生产、销售、安全、环境等各个环节行政管理制度改革的内容提出了具体意见，意见是对山西煤炭资源兼并重组后如何管理煤炭市场和煤炭企业的宣讲，意见强调市场在资源配置中的决定作用，尊重煤炭企业主体地位及法人财产独立性，并对政府监管的边际范围及制约提出了要求。 笔者认为意见充分体现了依法治国以及依法治企的内涵，是在对我省煤炭市场以及煤炭企业的长期发展经验进行总结基础上提出的，具有现实意义，意见内容涉及煤炭管理的各个环节，笔者结合工作经验对其中的几个内容谈谈看法。 （一）矿业权的一体化配置 意见在加快推进资源配置市场化改革部分提出要积极推行共伴生矿业权一体配置，实现新设立的共伴生矿产资源实行综合勘查、一体配置和综合开采；并指出对已有矿业权人申请综合勘查、开发共伴生资源的，积极探索制定有偿取得其他共伴生资源矿业权的管理办法。 对此笔者感触颇深，我省属于煤炭大省同时也是煤层气资源储量大省，但绝大部分本地煤炭企业只有煤炭矿业权而没有煤层气矿业权，少数几家央企垄断了近乎全部的煤层气资源储量，煤炭与煤层气矿业权之争由来已久，虽然国土部先后出台相关政策进行协调，但始终难以彻底解决，笔者认为煤炭及煤层气因其物质上的伴生，一体配置、综合开采是必然之举，否则很可能导致煤炭瓦斯治理和煤层气矿业权人的纠纷，结合我省资源利用现状，由煤炭矿业权人综合开采对于解决部分央企只占不采，影响煤炭正常经营问题有现实意义；但这还需在我省获得煤层气审批权之后，制定具体的法律规范加以实现。 （二）创新煤炭企业的融资方式 意见还就如何创新金融支持方式做了指示，提出要拓展证券化运作渠道，加快推进国有煤炭企业整体上市或核心业务资产上市。创新煤炭金融产品，鼓励煤炭企业债务重组，支持企业跨区域并购重组和国有产权跨区域流转。 煤炭市场短时间内还未见反弹迹象，在我省大部分煤炭企业都仍处于基建期的情况下，基建投资的筹集已经成为影响煤炭企业生存发展的重大问题，银行及其他金融机构贷款政策日趋严格，通过资本市场及股权融资法解决企业资金问题可以说是没有选择的选择；从法律规则上看，煤炭企业通过上市或股权流转方式进行融资不存在障碍，但兼并重组带来的历史遗留问题，如产权问题、溢价问题、合规性问题等不能解决，则我省煤炭企业距离上市的严苛要求还有一定距离；另外所谓煤炭企业的债务重组、国有股的流转问题，虽然实际都具有法律上的可行性，但因涉及较大，还需依赖政府进一步明确并出台具体实施意见。 （三）煤炭企业的股权多元化发展 意见提出要在煤炭企业中实现股权结构多元化，完善国有资产管理体制和国有资本投资运营机制，推进省属国有煤炭企业股权多元化，积极发展混合所有制，鼓励各类资本参与国有煤炭企业改革；还提出要在企业自主自愿的基础上，鼓励煤炭企业集团通过收购、出让、参股、兼并等方式实现办矿主体进一步集中。 笔者认为放开煤炭企业股权转让限制，并不是对煤炭资源兼并重组的否定，兼并重组实现了煤矿数量缩减，办矿主体的集中的目的，以后的股权流转也是建立在这一基础上，且混合所有制也应保持国有的相对控股地位；另外从公司治理角度看，通过股权多元化也能实现公司股东的正常进出，保持公司的人和性和资金投入。 但必须注意的是，在现阶段煤炭市场不景气的情况下，煤炭企业小股东退出意愿较强，如何合法的股权转让，减少风险对于国有股东是个考验；同时对国有股的出让及职工持股问题，实践中还有争议，如何实施还需进一步明确。 三、 现阶段煤炭企业法律风险多发 兼并重组的遗留问题以及煤炭市场低迷的现状，导致煤炭企业处于各种法律风险多发的状态，其中产权纠纷、股权转让或有债务纠纷、大小股东公司诉讼纠纷以及审计合规风险、环保风险、劳动用工风险为较集中发生的纠纷或法律风险。 （一） 兼并重组遗留法律风险 兼并重组中的被整合主体多数均经国有矿或集体矿改制而来，且存在承包或合作经营关系，其历史沿革及产权变动过程十分复杂，在兼并重组过程中，对于被被整合主体的产权认定也多依赖于地方政府，对此产生的风险当时因行政参与未能充分暴露，但整合完成后则开始显现，笔者近段时间已经参与了多起关于煤炭企业产权纠纷的处理，多数均与改制过程相关。 另外，关于兼并重组协议有关的纠纷也呈多发趋势，特别是因被兼并企业原股东未披露债务及或有债务导致的合同纠纷，虽然该纠纷属于企业兼并中的常见法律风险，但因煤炭资源兼并重组行为的特殊性，导致该纠纷处理起来十分复杂，煤炭企业在处理时特别需要关注所签订的多份协议中是否存在冲突约定，影响争议的有效解决。 （二） 审计合规法律风险 今年以来，笔者了解到省审计、纪检等部门已经对部分国有煤业公司以及电力、天然气等能源企业进行或即将进行有关财务审计和法律调查，从审计已经发现的问题来看，大多集中于资源整合遗留问题以及煤矿基建招投标领域，其中部分整合主体企业存在未按协议期限提前支付对价，以及协议外溢价支付缺乏支持性依据的情况；另外资源整合完成后部分主体企业未切实履行主体权责，而由小股东实际经营的情况也确实存在，这种不合规的合作模式容易带来一定的法律风险，如合作期间小股东民间融资、超产能开采等。 煤矿基建作为关系公共安全的基础设施工程，按照招投标法的规定，属于强制招标范围，但实际中部分煤矿并没有严格按照法律规定要求，对应当招标的工程项目进行招标，这也是审计中经常发现的问题。 （三） 环保法律风险 随着史上最严环保法的实施，以及国家对环境保护问题的重视，煤炭企业的环保合规性问题正日益凸显，近期某煤业公司所有的一家发运站便因为在选址在水源地，被责令关闭，而一些未取得环境手续、排放不达标的企业也将面临行政处罚，在这种环保执法力度空前的情况下，煤炭企业应当提高对企业环保风险的认知，严格按照法律要求履行环境保护的相关手续，并加大对污染物排放的治理力度，避免因此带来的可能影响企业生存的法律风险。 四、结语 资源整合遗留问题以及时下煤炭市场低迷的现状，导致煤炭企业法律风险呈多发 ，此时加强企业法律治理体系建设，笔者认为既是践行依法治企要求，也是防范法律风险，减少纠纷的有效举措。 |
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