陆静：公众利用社交网络和手机应用软件 参与环境行政执法的现实、趋势和问题刍议
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引言 寒露已至，大半个中国将进入烧煤取暖的季节。而雨水的减少，也将使空气中滞留的污染物更难散去。我们不得不祈祷风雨的光临，心情复杂的庆幸因为经济萧条，工业企业停产和倒闭而暂缓上升的污染物排放总量。但这并不意味着我们要放弃或拒绝公众参与环境保护的进程，恰恰相反，当前的经济形势，是我国改革工业结构，摈弃高耗能、高污染产业的最佳时机。引导公众正确参与环境保护将会为政府行政执法的正当性、及时性和效率性提供保障，奠定坚实的群众基础。蓬勃发展的信息化科技、技术的应用也为引导公众正确参与环境保护提供了技术支持。本文整理了近期公众通过社交网络和移动应用举报行政违法行为的相关信息，抛砖引玉，希望与各位委员探讨移动互联技术的发展和互联网观念的普及对公众参与公共事务管理带来的直接影响。 一、公众参与环境保护的理论及法律依据 公众参与是参与式民主的表现形式，参与式民主理论主张通过公民对公共事务的共同讨论、共同协商、共同行动解决共同体的公共问题。参与式民主告诉公民不能仅仅把自己看作是政府的管理对象，而强调公民是管理者、自治者，是自己和国家命运的主宰者，为此而参与公共事务的讨论、协商和决定。上世纪九十年代，公众参与这一概念传入中国后，随着中国社会发展、公民自主意识的提高而不断升温，立法活动和行政管理活动中，公众参与已形成常态，如立法过程中法律草案的征集意见、讨论，行政管理中价格公众听证等，虽然在形式上和实质上与民主制国家有较大差别，但确从理论上和程序上树立了公民参与公共事务管理的主体身份，从前绝对的“支配”和“服从”式的行政管理已然丧失其正当性和合理性。 按照学者莫于川的理解，公众参与行政管理“是指行政机关在行使国家权力、从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，广泛吸收公众参与行政决策、行政计划、行政立法、行政执行、行政裁决、行政指导、行政契约、行政服务、行政给付等行政过程，充分尊重公众的自主性、自立性和创造性，承认公众在行政管理过程中的主体性，明确公众参与行政的权利和行政机关的责任和义务，共同创造互动、协调、协商、对话、合作的新型行政法律制度，形成政民合作、政企合作、政社合作的PPP机制。其核心就是通过将公众和各类社会成员纳入行政过程形成PPP机制，促进行政的民主化、理性化、科学化和规范化，提升行政活动的公开、公平、公正和效率”（-莫于川《公众参与潮流和参与式行政法制模式》2011年8月《国家检察官学院学报》）。 本文主要讨论公众参与环境行政管理部门对环境违法行为的处罚。就公众参与的程度来说，行政执法中的公众参与涵盖了初级的知情权，强调公众与政府执法部门的合作，是更高层级的参与，与我国行政执法的现状相差较远。但是，政府通过允许、鼓励公众参与行政执法，有利于提升行政执法的正当性、效率性，减少社会矛盾，建立政府与公众的良性、有效互动关系，有助于弥补行政管理人员的员额不足和监管盲区，通过鼓励公众参与公共事务的管理和协作，正确引导社会公众接收民主、法治理念，这已经成为行政执法的发展趋势和衡量行政执法正当性的标准。 为解决我国日益严重的生态危机，保障经济社会可持续发展，顺应广大人民群众对环境权益不断高涨的呼吁，2014年4月24日修订通过的《环境保护法》第五十七条规定“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报”。2015年4月25日，中共中央、国务院做出《关于加快推进生态文明建设的意见》，鼓励公众积极参与生态文明建设。完善公众参与制度，及时准确披露各类环境信息，扩大公开范围，保障公众知情权，维护公众环境权益。健全举报、听证、舆论和公众监督等制度，构建全民参与的社会行动体系。随后，环保部于2015年7月13日公布了《环境保护公众参与办法》，该办法初步建立了公众参与环境执法活动和监督等制度，其第十一条规定“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，可以通过信函、传真、电子邮件、“12369”环保举报热线、政府网站等途径，向环境保护主管部门举报”；第十二条规定“公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上环境保护主管部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报”；第十三条规定“接受举报的环境保护主管部门应当依照有关法律、法规规定调查核实举报的事项，并将调查情况和处理结果告知举报人”。上述法律、规章等确定了公众参与环境保护的法律地位，提供了法律依据，有利于引导公众依法、有序、自愿的行使参与公共事务管理和监督的权利。 二、公众具有参与行政执法的自觉性 随着中国经济、社会和科技的发展，环境和生态事故及其恶劣状况也一再暴露在公众视线里，民众开始自发关注自己所生活的环境、所体验的交通和食品安全以及其他民生问题，对政府在这些方面行政管理的缺位和执法的无力也有了越来越多的批评和要求，中国的公民社会已显现其雏形。越来越多的公众主动向行政管理机关举报违法行为，并关注行政机关的反馈意见，发表对公共事件的看法和批评等。其实，在中国这个宣扬集体主义的社会中，群众参与行政执法也是有其历史渊源和舆论基础的，北京的“朝阳群众”举报了多起治安和刑事犯罪案件；“小黄帽”、“黄马甲”这样的义务交通员也普遍的出现在公共交通管理的现场。当然，这些群众的参与更多是行政管理机关管理行为的“延伸”，是半职业化的“被动式”参与，与享有自主性、自立性和创造性的公众参与有本质的不同。 作为公共资源的环境资源与每个公民的生命健康密切相关，与社会公众具有天然的联系，人们对大型石化项目、垃圾焚烧厂的选址和重大环境污染事故的关注和焦虑在不断增加。2015年3月柴静团队制作的《穹顶之下》在视频网站播出后，中国普通民众对其揭示的空气污染的严重程度有了更深刻的了解，对持续的、常态化的空气污染的危害表达了高度关切。该视频的广泛传播可以说是对中国普通人群的一次环境危机的启蒙运动，普通公众从切身利益出发，开始关注周围环境、关注高耗能、高排放的企业，他们通过微博、微信和社交网站、视频网站等了解、传播、分享污染事件和防范措施。每一个公民不再是孤独的个体，人们会因为居住在同一个城市、受到同一种污染的威胁等原因在同一时间内集中发布环境污染事件。人们上传“污染”照片到自己的博客或微信上时，还常常@地方政府公众号、环保行政部门、环保NGO组织或当地媒体等寻求关注。 又如2015年7月22日，彭州石化两个火炬突冒黑烟事件引发成都市民在社交网络上集中转发排烟照片，呼吁该基地停产和搬离，同受石化项目困扰的其他城市的民众和环保人士也纷纷转发，形成强大的舆论压力。这种信息传播用到了手机的拍照、存照和社交媒体的分享功能，所发布的信息更多是焦虑和愤怒情绪的发泄和作为“被支配”者的无可奈何的喊话，并没有被视为是污染事件的举报，在彭州石化和成都供电公司关于是否停电造成黑烟的“罗生门”后，也没有环保部门对事件调查及调查结果的信息反馈。这种“无反应”是政府面对公众监督的一个错误示范，也是我们下面要讨论的公众参与行政执法必须解决的问题之一。 三、公众和行政机关通过社交网络在公共事务管理上开展协作 手机和社交网络在中国的普及加快了中国公众参与公共事务的进程，公众对公共事件的关注加强，甚至主动发起和参与一些群体行为，如社科院教授于建嵘2012年1月25日在新浪微博开通“随手拍照解救乞讨儿童”账号，欢迎公安机关、民政部和媒体关注，并建议拍照的人发布微博时同时“可@当地公安微博”。该倡议经“大V”们转发后引起广泛关注，在2012年2月17日前，所发布的乞讨儿童照片就已超过7180张。 另一方面，随着行政违法案件特别是交通违法行为的增加，以及为满足全覆盖、全天候监督等行政管理要求，行政机关也开始主动鼓励公众参与到行政管理中来，举报和监督行政违法案件。如：深圳市公安局于2014年初在全国首创“随手拍举报交通违法”微信互动功能设置，鼓励市民举报交通违法行为。举报的所有流程均通过微信平台进行，市民在使用手机“照相功能”对违法占用公交车道、违法占用应急车道、乱变线、逆行等交通陋习，故意遮挡污损号牌、使用伪造变造号牌、非法拼装、机动车载客超员等严重交通违法行为以及交通肇事逃逸、长期停放无人认领“僵尸车”等进行取证后，按流程提示将照片通过微信平台进行上传，并填写相应举报信息。交警部门对举报信息进行严格的调查核实，对符合规定的举报查证属实的进行处罚，并对举报人信息进行严格保密。而且，交警部门预计，除通过微博、电话、短信等途径受理举报外，微信举报将会成为受理举报的最主要途径。继深圳之后，扬州、山西、兰州、东莞、福州等多个地方的交警部门也在微信平台上开通了“随手拍”举报交通违法的功能，产生了积极的社会反响。在最近两年公众假期中，因高速公路应急车道被随意侵占，阻碍交警疏通交通堵塞，甚至延误车祸伤员救治等事件屡有发生，各地高速交警管理部门通过电视、电台、网站等发布信息，鼓励公众拍摄侵占应急车道的违法行为，并承诺“执法人员会根据发送的信息作为处罚依据，对违法车辆进行处罚”。 四、移动电话的普及和移动应用技术的迅速发展，使每个人都可以通过自己的手机参与行政执法的取证、举报工作中，有可能实现对公共环境全天候、全覆盖的管理体系。 中国工业和信息化部2015年1月21日发布的2014年通信运营业统计公报显示，中国手机用户总数已达12.86亿户，其中智能手机用户5亿（《2013-2014年中国手机/智能手机市场研究年度总报告》），均居世界第一位。遍布全国的5亿智能手机用户都可以利用自己的手机参与到环境执法取证和监督工作中。可以说，公众通过手机参与环境行政执法的硬件基础和主动性都已具备。在软件方面，移动互联网的迅速发展和社交网络的普及也为公众参与行政执法打造了信息发布、获取和反馈的便利条件。 目前可查询到的移动手机应用程序（APP）涉及环境执法方面的至少有两种，一种是供环保行政执法人员使用的“环保执法系统”，它是“为加强环境执法能力建设，创新环境执法手段，提高执法成效而建立的移动执法系统”，通过该移动执法系统，执法人员能通过手机查询企业的环保审核、环保验收、排污许可证、现场检查记录等相关的环保信息，利用智能手机完成现场取证、现场笔录及处罚建议书等执法文件的编写工作，还可随时随地的查看企业在线监测实施数据和视频图像，显示全天候的监控（如图1）。 另一种是包括“环保随手拍”、“随手拍车辆违章”、“环境观察”等以吸引公众参与环保为主的移动APP，研发者的主要理念建立于“人人都是观察员，人人都是监督员，人人都是环保员”的公众民主参与基础上。其中“环保随手拍”的特点较为突出，因其称签约了国家部委、科研单位及知名高校等50余位环境相关领域的专家、学者，故其“旨在通过智能手机的拍照、摄像等功能进行污染问题取证，并通过网络上传审核后台，通过专家审核的案件予以曝光。从而形成一个全民关注、企业重视、官方支持的一个环保监督媒体，搭建一座全民参与、专家支持的环保官方与广大群众的环保专业桥梁”（如图2）。 “随手拍车辆违章”APP主要针对车辆排放和道路遗洒行为的“曝光”（这种曝光只是在极小范围内，引起关注的偶然性很强），它只是“随手拍解救乞讨儿童”这类活动的一个手机应用版，也是通过在上传照片到微博时手动添加所在城市的相关部门微博号，但这个APP有个“归类”的功能，便于公众和行政管理部门分类处理；“环境观察”APP在利用智能手机拍照、摄像功能基础上有所升级，它的“自带功能主要包括环境数据采集与显示（水、空气、声音、土壤），并将这些信息结合GPS和GIS进行展示，同时对公众对环境反馈信息进行收集与共享”（如图3） 五、通过社交网络和手机应用程序参与行政执法所面对的现实问题 1、公众通过行政部门微信平台的“随手拍”功能和民间“环境观察”APP等采集的污染事件图像、数据等能否作为行政处罚的证据？ 根据现行《行政处罚法》的规定，行政处罚应当由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，且不得授权给个人和私营机构。这一规定意味着行政违法行为的证据也须由行政机关依法收集获取，限制了行政机关直接依据公众提供的信息对违法行为人进行行政处罚，而只能将公众提供的图像作为“线索”，在行政执法人员依程序取证核实后，方可对行政违法人员进行处罚。笔者认为，交通违法行为的照片（如占用应急车道、公交车道、逆行等）比较直观，很容易判断，相对人也很难推翻，所谓的核实程序更多是检查照片（车辆号牌和违法行为）是否清晰、是否按交警要求提供了违法时间、地点等信息，当这些条件都满足时，该照片及其时间和路段信息就能做为交警处罚的证据。但是，环境违法行为较之交通违法行为更为复杂，如，公众能够拍到河流里的黑水或天津港近海大面积的死鱼，但却不知道黑水中污染物的成分和含量、造成鱼死亡的真实原因；彭州石化两个巨大的黑烟火炬全世界人民都能看到，但是否含有有害物质、是否对空气造成污染，却必须要环境执法部门进行科学的监测。所以，在当前的法律体系下，公众通过行政部门微信平台的“随手拍”功能和民间“环境观察”APP等采集的污染事件图像、数据只能是线索而非证据本身，而这些“线索”背后的专业门槛又常常成为政府推卸责任、掩盖污染的借口。改变这种困境，仅靠政府主动是不现实的，还要寄希望于第三方环境监测、评价体系的真正建立和移动应用数据采集技术的不断成熟。 2、 接收到公众“随手拍”举报而不处理，是否导致行政机关陷入不作为的指责？ 《环境保护法》规定了“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报”。 《环境保护公众参与办法》规定“接受举报的环境保护主管部门应当依照有关法律、法规规定调查核实举报的事项，并将调查情况和处理结果告知举报人”。鉴于环境违法证据收集的复杂性和专业性，仅仅通过“随手拍”提供图像是不足以证明污染行为的，它需要更多的检测数据进行支撑，这也在客观上增加了环境执法部门对举报的核实难度。热心的环保志愿者也不能单就环境执法部门没对对举报的违法行为进行处罚而指责其不作为。 在现代行政管理和现代行政法制实践中，行政机关和公众应该是合作的关系，公民参与行政成为新的制度价值追求，也是一个现代国家民主的判断标准。在环境这种直接影响公众安全和国家发展的公共资源保护上，公众和国家有一致的利益。作为环境利益的共同体，应该在环境立法、执法等领域更加开发，如考虑适当扩大行政违法证据收集的主体，指引公众提供符合行政执法要求的证据，以此减轻行政机关取证压力，同时对公众的举报给予积极回应和反馈，让公众参与行政执法产生实质效果。在中国转型成为一个真正意义上的现代国家的重要节点，这种观念的转变尤为重要，因为相对我国根深蒂固的“官民”鸿沟而言，技术进步是指日可待。 （完） |
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