点击一
　　焦点关注 政府环境责任追究体系构建
　　关键思路 建立事前预防与事终评定的政府环境责任追究模式

　　记者:请问，当前需要建立一种什么样的政府环境责任追究模式，使政府不仅要承担传统的事后环境责任，也要对其即将实施的行为可能给环境、公民和社会带来的不利后果负责。

　　解志勇:环境问题越来越严重，跟环境责任追究体制机制不健全有很大的关系。如果从法学这一基础的理论角度去考虑的话，就是环境权的定位还太低，导致一系列责任承担形式难以在法律上确立，没有从根本上将环境权定位到这是公民的一项基本权利。由于缺乏这种基本的认识，导致我们现在有时候提起一个公益民事诉讼、公益行政诉讼往往很困难。

　　当前，政府环境责任追究体制机制还没有建立。政府环境责任追究中强调的是行政机关、监管机关不作为或者乱作为的责任。就环境问题来说，从这些年的实践看，主要是不作为，乱作为的问题也有。

　　就这点来看，我们现在有一种很不好的行政思路，就是造成既定事实之后，老百姓也就无可奈何了。这种做法为什么会成为一种习惯性的做法？跟现在政府承担行为的机制是一种事后机制有很大的关系。环境污染一旦成为既定事实，后果就会非常严重，所以不太适用于事后追究机制。政府环境责任追究体系的构建，要改为事前预防和事终评定，尤其要将事前预防和事后追究并重，或者将事前预防作为重中之重，来建构这样一套机制。

　　记者:您刚才讲把重心放在预防上，请问这个事前的时间节点如何把握？

　　解志勇:把重心放在预防，所谓的事前究竟指什么前，是指决策前，或者可能造成环境污染的工作实施之前？这个时间起点是不一样的。我想，在一个有污染的项目实施之前，就应该设立一套预防性的责任承担机制。

　　记者:据我所知，目前，我们对于政府环境责任的认定仅仅限于环境污染事件发生之后的事后责任，请问，事前的政府环境责任应该如何认定？

　　谢志勇:如果按照事后追究的方法，环境污染已经发生，生态破坏已成既定事实，确定环境责任就成了仅仅给污染分分级、定定性。如果是事前，就不应该这样去建构责任认定标准。
　　在事前，应该组织一些非政府性质的机构，主要包括一些中介机构，或者国外比较推崇的NGO，另外还应该有一部分科研机构，让他们来预测项目实施会造成多大的污染。同时，建立类似于分级制定的制度。对可能造成一级或二级的事故，因为将来要涉及责任承担，所以要有一定的程序设计。尽管这个时候大家是在预测责任，但是预侧结果有可能成为大家追究责任的操作标准，所以要有一定的程序来保证这一标准或者说这一结论是公正的。可以按照正常程序，分为初评、复评，最后涉及到诉讼等程序，来保证这一认定的公正性。

　　如果项目在实施前期涉及资金投入、环评审批及项目许可等复杂过程，从项目立项到实施之前，有很多人应该承担责任。所谓的实施之前，实际上没有一个严格的节点，目前很多项目在当地政府的默许下"未批先建"。应该说，决策者和主要的监管机构应该为此承担责任。在对项目的环境影响进行科学预测时，可以引入群众公议制度，反映项目决策受民意支持的程度。

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　　焦点关注 环境责任追究体系如何建立
　　关键思路 在法律层次上建构环境责任追究体系

　　记者:政府环境责任追究与问责密不可分。目前，我国问责机制尚不健全，问责的主体、问责的启动、问责的程序都没有确定的标准。在这一现状下，政府环境责任追究体系应该如何构建？目前，构建环境责任追究体系，从操作层面是否具有可行性？

　　谢志勇:因为问责制不在法律的层次上，所以问责的主体、问责的启动、问责的程序等都没有确定的标准。如果我们要建构一套这样的责任体系，应该在法律的层次上来建构，可以从性质上将其分为决策责任、评价责任、实施责任和一般责任。

　　所谓的决策责任，就是究竟这个事情是谁决策的。如果我们从法律上看，相关行政机关的许可审批文件是重要依据。但是我认为决策责任应该特别关注党委会纪录和政府会议纪录，正是由于目前这类文件不在法律的视野范围内，导致拍板和挨板子的不是同一主体。这是行政法中一个根深蒂固的问题。

　　责任分级可以参照《公务员法》、《监察法》执行。评价责任，主要针对目前一些机构存在违规行为。这类社会人员虽然不是公务人员，但是应该承担相应的责任等。

　　实施责任指的是在项目实施过程中，一些工业、电力、国土等部门积极帮助违法违规的项目实施，也应当相应地追究其责任。

　　一般责任更多地指向企业和当地环保主管部门。如在有的地区，公众向企业反映或向环保部门举报环境污染，却被视若无睹。

　　事实上，我们现在涉及的环境行政责任很多是一般责任和中介机构的责任。

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　　焦点关注 政府环境责任追究程序如何构建
　　关键思路 严格设定追究程序

　　记者:板子有了，犯错误的人也有，但是打谁，怎么打，让谁去打都是问题。您是怎么看的？

　　解志勇:我想这一程序必须设置得非常严格，比如说哪一类的事情，应该由哪一级机关在多长时间内立案，在多长时间内调查，在多长时间内听证，什么时候拿出一个处理决定，如果不服处理决定当事人应该怎么去复议、诉讼。对这一类的问题，在程序上必须按照正常程序设计好，案件在多长时间内启动，启动过程中可以采用哪些调查手段等，都要设计好。在这一程序设计中，如调查取证时，政府主要负责人必须配合。如果有这些程序上的规定，责任追究起来应该有落实的可能性，并且可能性要大得多。

　　同时，必须强调信息公开。涉及环境影响的项目从决策开始就必须公开，一旦进入决策程序，开始讨论这个问题之初就应该完全公开，并且主动要求社会监督。只有这样，才能保证事前的预防机制发挥作用。

　　目前的司法实践和环境保护法津体系完全可以支撑构建环境责任追究体系，基层很多环境司法实践已经为我们打下了很好的基础，环境责任追究体系的建立是完全可行的。

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　　焦点关注 由谁来追究责任
　　关键思路 检察院与环保部门联合预防环境监管领域职务犯罪

　　记者:日前，“两高”发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中，第二条对环境监管失职罪的入罪要件“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”的认定标准做了明确规定。这一入罪要件的前提是造成了严重后果。但是，对于那些存在重大环境安全隐患，但当地政府一意孤行要上马的项目，又应该由谁来追究责任？

　　解志勇:从2007年开始，山东省检察院、公安厅、环保局等部门联合查处环境污染犯罪，检察机关建立了与公安、环保的衔接机制。目前，在山东各地，检查院以调查人民群众关注的污染事件为切入点，及时介入环境监管领域，与环保局联合预防环境监管领域的职务犯罪。他们以检察建议的形式，分析问题原因，提出整改措施，积极健全检察机关参与环境保护的长效工作机制。这一经验值得借鉴。

　　检察院在一些项目实施前也可以介入。如一些民间组织向环保部门提出意见和建议，环保部门如果拒不采纳，就可以求助于检察院。同时，应该扶持NGO成长，引导其更加科学、有效地参与到环境管理之中。