前不久，习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时指出，要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。我们想知道，现有政府环境责任追究制度存在哪些缺陷？应该建立什么样的责任追究机制？完善我国政府环境责任追究制度要通过哪些途径？

　　健全制度保障问责落到实处

　　王曦，全国政协委员，上海交通大学法学院环境资源法研究所所长、教授、博士生导师。主要研究国际环境法、比较环境法和中国环境法。

　　对话人 王曦 上海交通大学法学院环境资源法研究所所长、教授
　　采访人 中国环境报记者 刘晓星

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　　焦点关注 现有政府环境责任追究制度的法律缺陷

    关键思路 忽略了对政府环境保护履职的规范和制约

　　记者:从2004年的沱江重大水污染事件到2005年原国家环保总局紧急叫停"未环评先上马"的30个大型违规建设项目，从2006年甘肃徽县数百人血铅超标事件到湖南岳阳饮用水水源砷超标事件，我们不难发现，频发的环境污染事件背后都与地方政府有着千丝万缕的联系。请问，政府环境责任是否可以理解为政府的环境行政责任？

　　王曦:我们在提到政府环境责任时必须回答一个问题，那就是政府到底应该承担一种什么样的责任？

　　我个人认为，用"责任"一词是不准确的，而更倾向于用"政府环境行政行为"来表述。从行政法的角度出发，政府环境行政行为可以分为抽象行为和具体行为两种。所谓的抽象行为，可以理解为诸如一些规划没有考虑到环境因素，导致产生环境污染和生态破坏的政府环境行政行为；而诸如对单个企业的环境污染行为的处罚等，则可以称之为具体的行政行为。

　　记者:在现有的环境法律法规中，对政府环境责任的定位是否清楚？

　　王曦:当前，法律为政府对企业排污等影响环境行为的管制规定了比较充分的制度和措施。如《环境保护法》，偏重于对企业等排污者、开发者的规制，但忽略了对政府环境保护履职的规范和制约。这对于政府依法履行环境保护公共职能而言，是一个关键性的缺陷。

　　我国《环境保护法》中，第三章16条规定"地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。"正是以此为统帅，《环境保护法》对政府在保护和改善环境中的当为之事做出了规定。但第五章"法律责任"中，却没有规定政府作为主体的环境责任。对政府应该负什么责任、如何负责，都不清晰。正是由于针对政府的问责机制，在其他法律中也没有相关规定，这使得第三章中所规定的政府环境责任在现实中缺乏可操作性，无法对政府不履行相关义务追究法律责任。

　　由于缺乏足够的制度保障，缺乏有效的监督和约束，不少地方政府在规划地方经济和产业发展、招商引资等工作中，仍然惟GDP论，不惜以牺牲环境、资源甚至当地群众的生命健康为代价，换取GDP增长。经过30多年的高速发展，各地经济总量一路飙升的同时带来了严重的环境污染，这个教训很惨痛。东部地区的一些地方政府已经意识到了这个问题，开始腾笼换鸟，转变经济发展方式。在新一轮的发展中，西部地区不能再重蹈覆辙。这是最令人担心的一个问题。

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　　焦点关注 建立什么样的责任追究机制
　　关键思路 规制政府环境行政行为，做到事前预防与事后问责并重

　　记者:当前，需要建立一种什么样的政府环境责任追究模式，使政府在承担传统的事后环境责任之外，也对即将实施的行为可能给环境、公民、社会带来的不利后果负责？

　　王曦:自2005年掀起"环保风暴"以来，为制止严重违反环境保护法的现象发生，国家环保部门接连采取了设立区域环境监察中心、区域限批、行业限批、流域限批等一系列行政措施。如果我们对这些案例进行分析就可以发现，在种种环境违法现象的背后，都有地方政府的身影，都涉及政府的不当行政行为。这些案例说明，一方面，包括《环境保护法》、《环境影响评价法》等在内的一些环境法律法规并没有真正起到约束和监督作用；另一方面，也说明一些地方政府没有履行好自身的职能。

　　因此，规制政府环境行政行为，应建构预防与事后问责并重的问责机制。《环境保护法》的修改要在预防上多做文章，重要途径之一，就是推进公众参与和完善环境信息公开制度。地方政府在规划经济发展、招商引资、兴办建设项目时，在发展经济的冲动下往往忽视环境保护。对此，一方面，地方政府要加强自律，加强对科学发展观和生态文明建设认识水平的提升；另一方面，NGO、公众及人大、政协等，要对政府实行有效监督，对其进行他律。因此，在《环境保护法》的修改中，应该为第三方主体对地方政府的环保决策和环境执法进行监督提供制度保障。

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　　焦点关注 第三方主体如何进行有效监督
　　关键思路 建立政府环境咨询委员会

　　记者:第三方主体对政府的环境履职行为如何进行有效监督？

　　王曦:《环境保护法》的修订，为建立和完善公众参与政府环境决策制度提供了一个宝贵的机遇。例如，可以在新的《环境保护法》中，规定地方政府建立环境咨询委员会制度，并赋予其参与政府环境决策的资格。邀请公众或公众团体的代表人士参加这一委员会，使其通过环境咨询委员会的渠道，在政府环境决策过程中及时表达意见和建议。环境咨询委员会的设立，可以使公众和公众团体的意见表达从体制外转到体制内，有助于地方政府在地方经济规划、地方产业发展规划，招商引资、审批建设项目等方面进行科学决策，同时避免出现由于政府决策失误而导致的官民关系紧张和巨大的社会救济成本。此外，环境与发展综合决策、规划环评制度等，都有进一步完善的必要。

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　　焦点关注 如何借鉴人大对于政府环保履职的监督制度

    关键思路 可以参考《各级人大常委会监督法》的有关规定，对有关环境政府行为的专项调查、专题质询的启动方式做出规定

　　记者:全国人大法工委2012年8月公布的《环境保护法修正案(草案)》第36条规定了人大对于政府环保履职的监督制度。在《环境保护法》的修改中，如何把《各级人大常委会监督法》中的监督延伸并落实到有关环境政府行为上，使监督更具有可操作性？

　　王曦:地方人大掌握着对地方政府官员的任免权和罢免权，如果敢于运用并运用得当，地方人大对有关环境政府行为的监督可以取得很好的效果。

　　我国《宪法》和《各级人大常委会监督法》中都有相关规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府的工作；县级以上人民政府有关地方经济规划、地方产业发展规划，招商引资、审批建设项目等方面的决策活动，属于地方政府的工作，因而属于地方人民代表大会监督的范围。

　　这种监督至少包括3方面内容。一是地方环境质量的变化状况。二是地方政府执行环境资源保护类法律、法规的情况。三是地方政府有关环境的决策情况，如地方产业发展规划和招商引资活动的环境影响和社会反应等。

　　地方人大可以通过听取政府工作报告、开展专项调查、进行专题质询等方式，进行针对有关环境政府行为的监督。其中，在常规的听取政府工作报告和执法检查之外，专项调查和专题质询也是应有的监督方式。其启动具有时间上的灵活性，可以根据当地的实际情况随时启动，不受地方人大的固定会议计划和执法检查计划的限制。

　　在《环境保护法》的修改中，可以参考《各级人大常委会监督法》的有关规定，对有关环境政府行为的专项调查、专题质询的启动方式做出规定，让地方人大把这些监督方式充分运用起来。同时，这种监督的过程和结果，应当向社会公开，以便取得实效。