陈学敏 黄俞海:《环境保护法》移植与本土化问题的思考(三)
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”，国际社会普遍接受了“可持续发展”的观念。其中大会通过的《21世纪议程》，第一次把可持续发展由理论推向行动。大会要求世界各国以《21世纪议程》为指导原则，制定本国的持续发展国家战略，并逐步付诸实施。会后，联合国成立了持续发展委员会，协调各国执行《21世纪议程》行动，并设立“21世纪能力建设基金”，为发展中国家提供必要的财政资源，增强其加速可持续发展的能力。我国许多重要的环境法律，如《大气污染防治法》《水污染防治法》《矿产资源法》《环境噪声污染防治法》《煤炭法》《节约能源法》等多部环境法律就是在1992年以后制定或修改的。而这些法律或多或少在立法目的上都体现了“可持续发展”的理念。《环境保护法》作为环境基本法，在整个环境法律体系中起着提纲挈领的作用，反映的是国家在环境保护方面的基本方针、基本政策、基本原则，更应在立法目的上体现可持续发展这一国际环境保护新理念，将维护生态的整体价值作为环境立法价值导向，《环境保护法》的立法目的可以应该修改为：“为维护生态的整体性，保护、改善人们的生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保护自然资源，保障人体健康，实现国家的可持续发展，制定本法。”该立法目的既体现了污染防治思想，又兼顾了自然资源的保护，同时强调了生态系统的完整性，在此基础上提出可持续发展理念，兼顾了代际公平、代内公平，符合了新世纪国际环境法发展的趋势，有利于与其他国家在环境法问题上展开合作、对话，也迎合大环境概念，环境基本法应该涵盖自然资源、污染防治和生态系统三大块的内容。 第二，法律作为具有强制力的行为准则，在用语、措辞上要力求准确、严谨、周密、确定，法国著名法学家孟德斯鸠曾经说过：“法律条文含义不清，罪文不明，足以使一个政府堕落到专制中去。”汉语更是博大精深，一词多义、一义多词的现象非常多，很容易造成在实施法律过程中由于各方理解不同造成纷争。因此，我国在移植外国环境法律，翻译过程中必须谨慎，避免出现多重歧义，至少不要出现在同一法律体系中的理解偏差，法律相互之间甚至矛盾、抵触。像“单位”这样的非法律用语要坚决从法律文件中剔除，而像“自然遗迹”“人文遗迹”这样的口语化习惯用语要适时与国际接轨，注重法律用语的规范化，这也是体现一国立法水平的标杆，更是法律生命之体现。 第三，李超伯在《关于《中华人民共和国环境保护法(试行草案))的说明》中指出：“环境保护法是一个基本法，主要是规定国家在环保方面的基本方针和基本政策，而一些具体的规定，将在大气保护法、水质保护法等具体法规和实施细则中去解决。”所以，一国环境基本法制定的好坏将直接影响到单行法的制定。正是因为我国《环境保护法》的厚此薄彼，过分强调污染防治，不够重视 799 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 自然资源保护，忽略生态保护，所以环境法律体系中以污染防治法最为发达，自然资源和生态保护则出现了很多立法空白，尤其是生态问题，生态补偿制度至今尚未确立，生态系统的整体性与安全性也没有得到充分的认识和获得足够的重视。有必要对《环境保护法》的结构进行调整，对上述三个部分的内容比例进行协调、平衡，形成结构合理、完整、功能优化的法律。 第四，我国至今还是一个农村人口占绝对比例的农民国家。依据2007年国家统计局的统计，我国城镇人口占总人口的比重为44%，这样就有超过7亿人口生活在农村。这是我国不同于国外的一个方面，即使近些年加强城镇化建设，农村与城市的泾渭分明仍然非常明显。但是，我国《环境保护法》47条中，仅以第二十条对内容对农村环境问题作出了规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”其余的具体条款可以说都是从保护城市环境的角度作出规定，比例严重失调，无法反映我国农村环境特色，指导性不强。近些年来我国环境问题开始由城市蔓延扩散到农村，农村环境告急与此有很大关系。《环境保护法》理应对此作出回应，减少我国在农村环境管理上的盲区和漏洞，有效调整农村环境法律关系。 第五，《环境保护法》第七条历来受到的诟病不绝于耳。环境不因行政区划或行政部门的分立而分开，环境无国界，环境更是无边界。针对我国目前环境监管方面的混乱，应该在借鉴国外立法的基础上，建立综合性的环境管理体制，确立环境管理部门的机构、地位、组成，明确各部门承担的管理职责以及各部门之间的相互协调、配合，对环境管理部门进行监督的程序，以及违反法定义务，环境管理部门需要承担的责任等等。在这里，尤其要提到《环境保护法》第二十九条的规定，该规定之名限期治理的决定权在于各级人民政府，环境行政管理部门无权作出限期治理的决定。这种规定，一方面架空了环境行政管理部门的职责。顾名思义，境行政管理部门的专职就是进行环境管理，也只有环境行政管理部门才能对企业的污染行为进行长时间、持续的监测，掌握企业的污染情况，并及时作出决定以控制污染行为；另一方面使得限期管理制度流于形式，在实践中执行不力。众所周知，政府往往偏重于追求当地的经济效益，而非环境效益，政府会为了提高地方的GDP而对污染企业“大开绿灯”，迟迟不作出限期治理的决定。久而久之，只有那些污染非常严重、群众反映异常激烈、造成一定社会不良影响的企业才会被政府下达限期治理的决定。另外，地方政府在限期治理上的分级管理，很容易造成人为的条块分割，不符合流域性、区域性环境管理的规律，不利于污染治理的统筹规划。所以，我国应该借鉴国外的做法，让政府各部门各行其职，将限期治理的权限完全交给环境行政管理部门。 第六，《环境保护法》移植并采用了诸多环境法律制度，有些环境法律制度如环境影响评价法的适用范围已经发生改变，为了保证环境法律体系的整体性和统一性，建议在修订《环境保护法》的时候，依据现有法律规定对相关环境法律制度作出更新、调整，甚至在此基础上作出前瞻性的规定，对环境法律制度的进一步完善进行指导。建议考虑引入环境税制度、环境押金制度和生态补偿制度。首先，征收环境税是为了调控生产者的行为，生产中谁使用的自然资源多，谁就要多缴税，这也符合我国“谁使用，谁付费”的基本原则；征收环境费已经不能适应市场经济的需要，对于费改税我们在理论上已经讨论很多，在实践上也有所尝试；国外成熟、完善的环境税征收制度更是给我国提供了可资借鉴的经验；其次，环境押金制度在西方国家早就成为一项重要的法律制度，我国实践中也存在环境押金行为，但是适用面过窄，没有系统的规定，我们可以在《环境保护法》中将环境押金制度明确为环境法律制度，这对防止和减少固体废弃物污染的作用非常明显，也有利于我国循环经济的发展；最后，生态补偿体现了环境利益，主要针对人们的经济活动给生态系统、自然资源及环境造成的损害进行补偿，通过综合治理，以恢复或改善生态环境。生态补偿制度对损害生态环境的行为进行收费，对保护生态环境的行为进行补偿，利用该经济手段刺激行为主体改变自己的行为，将市场主体行为的外部不经济性内部化。上述三大新增制度均是利用经济手段来调整社会主体的行为，《21世纪议程》也指出：“在过去几年中，许多政府，主要是工业国家的政府，但也有中欧、东欧和发展中国家的政府，愈来愈多地采用面向市场的经济手段。” 第七，《环境保护法》第四十一条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危险，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”众所周知，一旦发生环境污染，波及的范围很广，受害者甚众，污染者需要赔付的数额非常大，造成赔付者往往无力赔偿，受害者得不到救济，或者污染者为此破产，大批职工失业。总之，很多时候都会引发社会问题。建议在《环境保护法》中明确规定环境污染责任的社会救济机制，包括但不限于环境污染责任保险、环境共同基金、环境公积金等，将 800 可持续发展·环境保护·防灾减灾 损害赔偿社会化，在环境受害人无法得到赔偿时，尝试利用社会赔偿方式先给予受害人及时的救济，然后再根据相关的责任制度向责任人进行追偿，或者以其他途径来分担损失，这种化整为零的方式既能维护受害人的权益，也避免了责任者动辄破产倒闭不利于经济发展的情形，体现了环境权益的公共性与经济主体的社会责任。 第八，《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”显然，“检举”、“控告”均不是诉讼，我们并不能据此对环境污染和破坏行为提起诉讼，环境公益诉讼在环境基本法中尚未占有一席之地，也使得在现实中运行的环境公益诉讼困难重重，其中不能摆脱政治推动之嫌。在美国，早在上个世纪70年代就以《清洁空气法》明确了公民诉讼制度，其第304条a款明文规定：“任何入均可以自己的名义对任何人(包括美国政府、政府机关、公司和个人等)就该法规定的事项提起诉讼”。这样，政府、政府机关，以及环保局局长都可能成为被诉对象。我国在借鉴国外先进经验的基础上，结合近些年来我国环境公益诉讼的实践，理应给环境公益诉讼一个名正言顺的位置，这在一定层面上也有利于我国整个法律体系的生态化。 参考文献： [1] 高玉娟．传统无讼价值观的合理性探析[J]．齐齐哈尔大学学报(哲学社会科学版)，2006,(6)，36-38． [2] 张宏彩．从本土化来定位我国民族区域自治法律发展途径[J]．青年文学家，2009,(17)：215-217． [3] 韩锡博．从罗马法复兴思中国法律移植与本土化[J]．华章，2007，(4)：85． [4] 李双元， 何绍军， 熊育辉．从中国入世再谈法律的趋同问题[J]．湖南师范大学社会科学学报，2002,31(3)：57-63． [5] 白淑萍．对传统无讼思想中和谐理性追求的探析[J]．法制与社会，2010,(6)：277-278． [6] 冉杰．对中国移植近代以来西方法律制度的解释学反思[J]．广西民族学院学报(哲学社会科学版)，2004,26(4)：168-171． [7] 刘丽荣．法律保留原则在我国的本土化研究[A] ．延边大学硕士学位论文，2007年5月． [8] 谭岳奇．法律本土化：一种法社会学的视角[J]．现代法学，2001,(1)：83-86． [9] 刘伟．法律本土化的几个问题——佛教在中国的传播对法律移植的启示[J]．济南大学学报(社会科学版)，2003，13(2)：62-65． [10] 刘芳，李娟．法律生态化：生态文明下中国法制建设的路径选择．生态 文 明 与 环 境 资 源 法——2009 年全国环境资源法学研讨会（2009.8.3-6·昆明）论文集． [11] 周训芳．论环境立法中的法律移植问题， 2007-8-1． [12] 法律移植与中国环境法学发展的新趋向．http://www.tianfulunwen.com/news/4615.html，2011-9-28． [13] 屈振辉．中国环境法的本土资源初探——兼论在西方环境法移植过程中值得注意的问题[J]．湖南科技学院学报，2005 ,26（6）：114-116． The Reflection on the Transplantation and Localization of the Environmental Protection Law of PRC Abstract：Based on the Environmental Protection Law in People’s Republic of China（the following abbreviation is the Environmental Protection Law）enacted in 1989, China has built environmental legal system in short decades. It is not to hard to imagine that whether the Environmental Protection Law——working as basic law and other environmental regulations or not, it is inevitable to “take” from other countries during the formulation process, which is legal transplantation. So, someone owe the poor execution of environmental law partly to legal transplantation and think that laws transplanted are not localized well. The outcome is that environmental law can’t mix with our native characters and the impletion effect is not ideal. This article is based on analyzing the transplantation and localization of the Environmental Protection Law, indicating its existing problems ,and then guiding its amendment. Key words：the environmental protection law; legal transplantation; legal localization 作者简介： 陈学敏，武汉大学环境法研究所2009级博士研究生，湖北省武汉市洪山区人民法院法官。 黄俞海，湖北省武汉市洪山区人民法院民二庭庭长。 801 |
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