陈维春:《环境保护法》修订的几点建议(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 788 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 《环境保护法》修订的几点建议 陈维春 （华北电力大学环境与资源法研究中心，北京100026） 摘要：我国的环境保护法治肇始于1970年代，1989年我国正式颁布了《环境保护法》。二十多年过去了，但作为基本法的《环境保护法》却没有进行任何的修订以发挥其应有的作用。虽然立法层面没有什么变化，但理论研究和修订工作其实早已展开。作为一名环境法学者，希望通过本文能够为我国环境法治的完善做一点贡献。 关键词：环境保护法；历史贡献；修订 我国的环境保护法治肇始于上个世纪70年代，1972年我国第一次参加了全球性的环境保护会议——斯德哥尔摩会议，1978年《宪法》首次确立了有关国家保护和改善环境和自然资源，防治污染和其他公害的宪法性规定，1979年《环境保护法（试行）》的颁布以及1982年现行宪法有关环境保护的宪法性规定标志着中国环境保护事业进入法治化阶段。十年试行之后，1989年我国正式颁布了《环境保护法》。此后，中国的政治体制和经济体制都发生了翻天覆地的变化，环境保护立法也随之日益完善，但作为基本法的《环境保护法》却没有进行任何的修订以发挥其应有的作用。 一、1989年《环境保护法》的历史贡献 1979年我国在原则通过的基础上颁布了《中华人民共和国环境保护法(试行)》。我国在试行法颁布十年之后，在总结经验吸取教训的基础上，重新修订并正式颁布实施了《中华人民共和国环境保护法》。该法的颁布标志着我国环境保护事业走上了法制化的轨道，为中国环境保护事业做出了极大的贡献。 （一）《环境保护法》为环境法律部门的建立与完善奠定了基础 《环境保护法》第2条规定：本法所指环境，是指影响人类生存与发展的各种天然的和改过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。《环境保护法》对“环境”概念的正确界定，使得第1条规定的“生活环境”和“生态环境”的范围也得以明确，即我国的环境保护观是“大环境”观。这样结合第1条及第2条的规定我国环境法的调整对象由此十分明确，即调整人们在保护和改善生活环境和生态环境，合理利用自然资源、防治污染及其他公害中产生的社会关系。这种社会关系即人类——环境关系不同于以往法律所调整的任何一种社会关系。 环境法调整的这种特殊的社会关系，它的形成基于人对自然环境的开发利用、保护改善，而且这些行为必须以客观自然规律为前提。可见这种关系是前所未有的，也是传统的其他法律部门所无法调整的社会关系。这种特殊的社会关系决定了环境法应是一个独特的法律部门。所以环境法作为一个独立的法律部门的出现应该说具有法理学的基础。因为我国法理学有关法律部门的划分主要看是否有独立的与其部门法相区别的调整对象。 （二）《环境保护法》正确地处理了环境保护与经济社会发展之间的辩证关系 《环境保护法》第4条规定：国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展规划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。这一规定正地反映了环境保护与社会经济发展的矛盾，同时也指出了如何正确对待和处理它们之间的矛盾关系。 关于环境保护与经济发展的关系问题，国际上曾经出现过两种截然不同的观点：以罗马俱乐部为代表“零增长”的悲观主义的“增长极限论”① 和盲目乐观的“技术决定论”或“无限增长论”②。这两种观点显然都是片面的，由一个极端走向另一个极端。事实上，经济发展与环境保护是对立统一的 ① 该观点认为：目前可以供人类自己使用的主要资产只有人类智慧和地球环境这两项了，但是它们或者未被人类充分加以利用或者遭到人类的浪费和破坏，或者被人类长期遗忘——这种情况如果任其发展下去，人类面临的则是黑暗的深渊，并将日趋灭亡。而避免这种前景的最好办法就是限制增长，使之成为“零的增长”。 ② 该观点认为，地球上有足够的土地和资源供经济不断发展之需。只有新的技术和资本能够增加生产，保护并改善环境。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 辩证关系。环境资源是经济发展的物质基础，环境资源保护好了，就会有更多的资源，源源不断地提供以满足经济发展的需要；同时经济发展了，就会给环境保护提供资金和技术支持，为环境保护提供有利的条件。 《环境保护法》的现行规定同上述两种观点相比，应该说是人类求取发展的较佳选择，其既吸收了“增长极限论”中的合理成分，又修正了其“零的增长”的观点。同时既肯定了技术进步的确能提高资源的利用效率，但也应认识到资源是有限的，人类的发展能力在一定程度上也是有限的。所以我们应该把环境保护与社会经济发展全面、有机地结合起来，走可持续发展之路。 （三）《环境保护法》为我国环境法律体系的建立与完善奠定了基础 《环境保护法》作为环境基本法的出现是由于环境问题的日趋问题的日趋严重，再也不仅仅是个别的或局部的问题而已经发展成为整体性、全局性、战略性乃至全球性的问题。这时就迫切需要能有一个全局出发、通盘考虑、对整体环境及其组成部分的各项重大问题具有指导意义的，可作为单行环境法规之基础的综合性的立法文件。《环境保护法》正是适应人类保护环境的现实需要而呱呱坠地。这正如庞德所认为的法律不仅是“社会工程”的工具，而且也是自然秩序”的基础，是维护社会文明对社会实行有效控制的一种高度的专门形式。①前苏联法学家雅维茨也指出：“法律秩序是在社会关系中实现了的法制，它存在于法律地位和权限、权利和义务实现过程中所形成的关系中，它包括稳定的法律联系和关系的体系”。② 由于《环境保护法》原则上仅有抽象、一般之内容，故仅仅有基本法是不够的。因为环境保护涉及社会生活的各个方面及组成环境整体的各个环境要素。这就要求除环境基本法进行综合调整以外，尚须单行性的环境法律法规与环境，基本法相配套，即环境基本法的全部要求都要通过单行法规予以具体化，予以落实。因此一个结构严谨、协调统一的环境法律体系可以自上而下、从左到右、在各个层次、各个方面和各个环节上，对有关保护和改善环境的社会关系进行全面的调整，就必然会导致环境保护事业法制化的到来。 （四）《环境保护法》确立了具有中国特色的环境管理体制 《环境保护法》第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施了统一监督管理。国家海洋行政主管部门，港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”从上述的规定可以看出我国的环境监管体制既不同于法国、印度为代表的环境与资源保护一体化模式，如印度是在原来林业部的基础上增加了环境保护的职能，变为“环境和林业部”。法国将原环境保护部门增加自然资源管理的职能，但仍叫“环境部”；也不同于环境污染防治单一化模式，如美国的联邦环保局；而具有自己的特色：其一，环境保护监督管理机构一般为负有一定环保监管职责的行政机关；其二，环保监管机构呈多元化倾向；其三，统一监督管理与分级分部门监督管理相结合；其四，统管部门与分管部门的执法地位平等。 二、《环境保护法》修订的必要性 （一）《环境保护法》不适应执政党和政府执政理念的转变 党的十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”；强调按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求，推进改革和发展。为此，必须坚定不移地以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持以人为本，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。 加快建设资源节约型、环境友好型社会，大力发展循环经济，加大环境保护力度，切实保护好自然生态，认真解决影响经济社会发展特别是严重危害人民健康的突出的环境问题，在全社会形成资源节约的增长方式和健康文明的消费模式。因为单纯追求经济增长，已使中国一些地区上演了不惜盲目投资、牺牲资源环境为代价的悲剧和弄虚作假的丑行。这意味着如果不进行观念的根本性转变，就有可能会使中国经济的结构失衡、增长动力不足，也就不能实现环境、经济与社会的可持续发展。 ① 苏力.法治极其本土资源[M].北京：中国政法大学出版社，1996. ② 苏力.法治极其本土资源[M].北京：中国政法大学出版社，1996. 789 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 （二）《环境保护法》不适应市场经济体制的基本要求 现行的《环境保护法》是在计划经济体制下制定的，主要强调命令控制的手段来解决环境问题。1994年我国开始由有计划的商品经济全面转向社会主义市场经济。这一经济体制的根本性转变必然会对作为上层建筑一部分的环境法律产生极大的影响。中国政府在《环境与发展十大对策》中要求“各级政府应当更好地运用经济手段来达到保护环境的目的”。《中国21世纪议程》中也规定，为适应中国社会主义市场经济手段体制的建立，对已有的立法进行调整，引入符合市场经济规律和市场机制的法律调整手段，通过调整各种经济政策，在国家宏观调控下，运用经济手段和市场机制促进可持续的经济发展。 考虑到政府行政资源的有限性，为提高政府环境管理的效率，在社会主义市场经济体制下，在环境管理中更多地引入经济手段显然是非常必要的。同时从经济学角度看，由于原有经济制度的缺陷，人们长期以来错误地认为生态环境和自然资源属公共产品，取之不尽、用之不竭，这使得产品价格不能准确反映经济活动的环境代价，造成了不惜牺牲环境利益、求得短期经济发展的现象。环境问题的产生，究其原因在于市场失灵和政府失灵。为解决市场缺陷，政府必须干预，政府的宏观调控和直接管制必不可少；但在市场经济条件下，离开市场背景，单纯的行政管制并不奏效，需要充分利用市场经济规律，发挥市场机制对资源配置的基础作用，通过运用各种经济手段，包括建立征收环境税、费制度、财政信贷鼓励制度、排污权交易制度、环境标志制度、佣金制度等，就能使环境外部不经济性内在化，改变行为人的成本和利益结构，从而有效抑制环境污染和生态破坏行为。 （三）《环境保护法》落后于环境保护新理念 目前我国生态环境、自然资源和经济社会发展的矛盾日益突出，一些地方政府长期存在着严重的地方保护问题。过分强调区域ＧＤＰ增长和财政收入不足等问题，忽视环境污染、生态和资源破坏给当地经济、社会发展和人民身体健康、生命安全造成的危害，使不法排污行为难以得到纠正。 1987年，由挪威前首相布伦特兰夫人领导的世界环境与发展委员会发表了环境与发展问题报告《我们共同的未来》，首次提出了可持续发展的概念。可持续发展否认环境与发展之间的冲突与矛盾无法调和的传统发展观。可持续发展观强调生态伦理道德和生态价值观，将环境与发展、当前利益与长远利益统一起来，符合大多数国家发展的意愿，也符合全人类的根本利益——保护环境。此外，我国政策领域也发展了诸如科学发展观、循环经济理论、绿色GDP理论、生态核算理论、生态补偿理论、流域管理思想、人与自然和谐共存思想、以人为本的执法理念等新理念，这些都需要在新的环保法中加以吸收体现。现行《环境保护法》作为基本法，其规定已不能反映学界的最新研究成果，不能把科学的理论体现在法律中并指导实践。 （四）《环境保护法》无法担当基本法的重任 《环境保护法》的产生是由于环境问题日趋严重，再也不仅仅是个别的或局部的问题而已经发展成为整体性、全局性、战略性乃至全球性的问题。这时就迫切需要能有一个全局出发、通盘考虑、对整体环境及其组成部分的各项重大问题具有指导意义的，可作为单行环境法规之基础的综合性的立法文件。《环境保护法》正是适应人类保护环境的现实需要而呱呱坠地。这正如庞德所认为的法律不仅是“社会工程”的工具，而且也是自然秩序”的基础，是维护社会文明对社会实行有效控制的一种高度的专门形式。前苏联法学家雅维茨也指出：“法律秩序是在社会关系中实现了的法制，它存在于法律地位和权限、权利和义务实现过程中所形成的关系中，它包括稳定的法律联系和关系的体系”。 我国环境法律体系的形成也正是为了解决越来越凸显的环境问题。首先我国宪法中已经有了关于环境保护的条款，使环境法治有了宪法性保障。其次，作为我国环境保护方面的总章程、龙头法的《中华人民共和国环境保护法》已经产生。《中华人民共和国环境保护法》是从环境保护的全局出发，对环境保护的目标、基本原则、基本制度和违约责任等内容作出原则性和指导性规定的基本法。但环境保护涉及社会生活的各个方面及组成环境整体的各个环境要素。这就要求除环境基本法进行综合调整以外，尚须单行性的环境法律法规与环境基本法相配套，即环境基本法的全部要求都要通过单行法规予以具体化，予以落实。所以，《环境保护法》与《水法》、《水污染防治法》等单行法显然是一般与特殊的关系，它处于环境法体系的最高位置。所以为完善我国环境资源保护法律体系，需要将《环境保护法》修改成基本法。 三、修订的几点具体建议 （一）修订立法目的 790 可持续发展·环境保护·防灾减灾 环境基本法的立法目的是纲，环境单行法就是目，纲举才能目张。所以我们认为环境基本法的立法目的应该具有指导性、 |
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