朱鹏飞:WTO视野中美国碳关税制度的合法性(二)
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小。 再次，从措施对目标的贡献来看。如果美国对贸易伙伴征收碳关税，可以预料的是会遭到诸多的指责与贸易报复，但是考虑到美国在世界贸易中的份额与地位，很多国家将被迫制定与美国相类似的气候变化立法，这必然会对减缓气候变化起到实质性作用。当然这种作用是很难量化的，在巴西翻新轮胎案中，上诉机构也指出量化这种影响和作用不是证明措施与目标之间的实质关系所必需的。11因此，只要两者之间存在实质性关系，即可确认这种贡献的存在。基于以上分析，美国碳关税措施符合（b）款的规定。 三、美国碳关税制度符合GATT一般例外（g）款——基于保护可用竭自然资源的考量 按照GATT一般例外（g）款，GATT/WTO成员可以采取为保护可用竭的自然资源有关的措施，此类措施与限制国内生产或消费一同实施。成员要援引（g）款，必须要证明三点：（1）措施指向“可用竭的自然资源”，（2）措施与保护可用竭的自然资源“相关”，（3）此类措施与限制国内生产或消费一同实施。 （1）措施指向“可用竭的自然资源” 按照通常的文义解释，“可用竭的自然资源”应是诸如煤、矿产品等有限的资源，而不是其他可更新、可再生的资源甚至生物资源。但在GATT后期就开始出现对该词语做扩大解释的趋向。在美国汽油标准案中，专家组指出：清洁的空气是资源（它有价值）、它是自然的、可能被耗尽。数量不是界定“可用竭的自然资源”时的决定性因素，资源是可再生的也不应成为认定“可用竭的自然资源”时的反对理由。12 美国海虾案中，上诉机构指出：第20条（g）款不限于养护矿产品或没有生命的自然资源。“可用竭的自然资源”和“可再生的自然资源”不是相互排斥的。现代生物科学给我们的教训是：活的物种虽然从理论上是可以再生的，但是由于人类的活动，在某些情况下确实是可以耗尽、用竭、灭失的。活的资源和石油、铁矿石及其他非生命资源一样，也是有限的。（g）款的“可用竭的天然资源”一词，实际上是50多年前创造出来的。其含义并非静止不变的，从定义上说，是演变着的，条约解释者必需参照国际社会对环境保护的现时关心来解读。13上诉机构对“可用竭的自然资源”作出了宽泛的解释，包含了“生命的”或者“非生命的实体”，因此“可用竭的自然资源”涵义扩大了。 （2）与保护可用竭的自然资源“有关” 对于“有关”的判断，最早可以追溯到加拿大鲑鱼和鲱鱼案，该案中，专家组认为只有措施主要目的是为了保护可用竭的天然资源，才能被认为是与保护可用竭的自然资源“有关”。14这种标准被称之为“主要目的”标准。在接下来的美国汽油标准案和美国海虾案中，专家组或上诉机构表面上仍然坚持“主要目的”标准，但是认定上趋于宽松。美国汽油标准案中，上诉机构肯定的回答了专家组提出的设定指标规则是否“主要目的在于”养护清洁空气的问题。因为若无某种标准，就无法详细审查，汽油规则要稳定并防止1990年污染空气水平进一步恶化的目标就会基本上落空。由于这样的实质性关系，汽油标准不能被认为是顺带的或漫不经心的保护美国的清洁空气。15美国海虾案中，上诉机构认为：609条款在总体构思与结构上，并非简单的一律禁止海虾进口而不顾捕捞方式上有 10 WTO and UNEP Report: Trade and Climate Change, 2009. 11 Brazil-Measures Affecting Imports of Retreaded Types, WT/DS332/AB/R, adopted on 3 December 2007, para. 232. 12 United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/R, adopted on 29 January 1996, para. 6.37. 13 United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R, adopted on 12 October 1998, paras. 128-130. 14 Canada-Measures Affecting Exports of Unprocessed Herring and Salmon, BISD 35S/98, adopted on 22 match 1988, para. 4.6. 15 United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/AB/R, adopted on 29 April 1996, p. 20. 747 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 否顺带捕杀海龟的后果。集中到该措施的构思这点来看，609条款及其执行指令在关系到保护几种海龟的政策目标时，在适用范围上并非不讲分寸的。手段在原则上合理的联系着目的。手段与目的的关系，即609条款与养护可用竭或受危及的物种合法目标之间，显然是密切而真正的关系。16因此，这两个案件中，虽然仍然强调以“主要目的”标准审查“有关性”，但是只要措施与保护可用竭的天然资源之间存在密切而真正的关系，即符合“有关性”。从这一点上看，“有关性”的认定标准也降低了。 （3）与限制国内生产或消费一同实施 与前面两个要件相比，“与限制国内生产或消费一同实施”被审查的机会较少，因为大多数案件都未通过前述两个要件的检查，因而专家组认为没有必要进一步审查这个要件。美国汽油标准案中，上诉机构首次对“与限制国内生产或消费一同实施”进行了审查。上诉机构认为该条款要求对可用竭自然资源的生产和消费的限制应当公平的施加，即施加的限制不仅针对进口汽油，而且针对国产汽油。但是并不要求对国内产品和进口产品相同的待遇。17在美国海虾案中，上诉机构认为针对进口产品适用609条款，而针对国内捕虾，美国按照《濒危物种法》发布了法规，并且依靠金钱制裁和民事惩罚来强制执行。因此609条款从原则上说是公平的。18从争端解决的实践来看，只要这种限制是针对进口产品和国内产品公平的施加，从效果上并不要求完全相同的待遇，因此该要件比较容易满足。 从（g）款适用标准的发展与变化来看，通过适度宽松的解释，在一个新的尺度上实现了贸易自由化与环境保护的平衡。以（g）款目前的适用标准来检查美国碳关税措施： 首先，对于可用竭的自然资源，目前的解释标准比较宽松，海龟等活的物种可以被认为是“可用竭的自然资源”，清洁空气等也可以被认为是“可用竭的自然资源”，气候系统也可以被认为是一种自然资源。因为生态系统和人类社会已经适应今天以及最近过去的气候，如果气候变化太快会使得生态系统和人类社会不能适应，对生态系统和人类社会产生非常有害的影响。以国际社会对环境保护的现时关心来分析，气候系统具有价值、可耗竭等特性不可否认，因此气候系统是可用竭的自然资源。 其次，对于“有关”，依照上诉机构在美国汽油标准案和美国海虾案中阐述，只要措施与保护可用竭的天然资源之间存在密切而真正的关系，即符合“有关性”的要求。从美国应对气候变化法案的规定来看，碳关税的征收仅针对那些未与美国采取相当减排措施的国家，而对与美国采取相当减排措施的国家是豁免征收的，这就迫使未与美国采取相当减排措施的国家加强减排，否则其产品可能会被征收碳关税，在国际市场上的份额必然会下降，客观上也会减少其排放，无论哪种路径，必然会促进温室气体的减排，减缓全球气候变化。因此，措施与目标之间存在密切而真正的关系。 再次，与限制国内生产或消费一同实施。对来自某些国家的进口产品征收碳关税是“总量控制与排放交易”制度一个部分，国内的生产和消费当然受制于“总量控制”的约束，虽然对两者约束的机制有差别，但上诉机构已经在美国汽油标准案中明确指出：并不要求对国内产品和进口产品相同的待遇。因此可以认为美国碳关税的征收是与“限制国内生产或消费”一同实施的。基于以上分析，美国碳关税措施也符合（g）款的规定。 四、美国碳关税制度不符合GATT一般例外序言条款 按照序言的规定：此类措施的实施不能在情形相同的国家之间构成任意的或无端的歧视，并且不构成对国际贸易的伪装的限制。相对于（b）款、（g）款而言，序言得到适用的机会并不多，因为很多案件中，由于不能满足（b）款或（g）款的要求，专家组或上诉机构认为并不需要进一步审查其是否符合序言的规定。从字面上看，序言的禁止性规定包括三方面：任意的歧视、无端的歧视、对国际贸易伪装的限制。美国汽油标准案中上诉机构指出：“无端的歧视、不正当的歧视、伪装的限制应当被联系起来解读，它们互相印证。在决定措施的适用是否构成无端或者不正当的歧视时考虑的因素，也是判断是否构成对国际贸易伪装的限制时应当考虑的。这三条禁止性规定的基本主旨在于避免对各项具体例外的滥用。”19美国海虾案中上诉机构首次指出：序言包含实体与程序两方 16 United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R, adopted on 12 October 1998, para. 141. 17 United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/AB/R, adopted on 29 April 1996, p. 19. 18 United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R, adopted on 12 October 1998, para. 144. 19 United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/AB/R, adopted on 29 April 1996, p. 23. 748 可持续发展·环境保护·防灾减灾 面的要求。20由此案开始，序言的程序要件和实体要件逐步得以明确。 （一）序言的程序要件 美国海虾案中上诉机构指出了美国实行609条款时存在如下问题：第一，国务院颁布的1996年指令的执行和主管人员的管理做法要求其他成员方采取的管理办法，并非仅仅类似，而是必须和美国捕虾拖网船的实行办法相同。这样，609条款实行的结果成了设定一个严格而僵硬的标准。21第二，美国作为上诉方在对其他成员方出口的海虾下令禁止进口之前，没有与这些出口国进行过严肃和全面的协商，以期达成缔结保护与养护海龟目的的国际协定。未能优先考虑依靠外交作为环境保护政策的工具，同美国没有达成国际协议甚至没有就此作过认真努力，对美国海虾出口国造成了歧视性影响。尽管美国曾与几个美洲国家就此问题谈判并达成国际协议，但是对其他成员方，未进行过谈判，其结果明显带有歧视性，这种不作谈判带来的主要后果，造成609条款实行中的单边主义，加重了进口禁令的破坏与歧视影响，加重了它的不讲道理或无端性。22第三，按609条款规定的整个发证的程序，国务院海洋保护办公室和美国国家海洋渔业服务机关的主事官员，实行的政府内部程序在性质上是不透明和偏袒的，而且申请被拒 |
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