朱 雯:环境法对全球气候变化的回应(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 751 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 环境法对全球气候变化的回应 朱 雯 （中国海洋大学，青岛 266100） 摘要：全球气候变化已经成为现今全球中最大、最急迫的环境挑战。我国作为国际社会的一份子，不论是从国际义务的承担还是国内环境的改善上，都理应在法律上对温室气体排放做出回应。但我国现行《环境法》在应对全球气候变化上无能为力，主要表现在应对气候变化的要求没有反应到《环境法》立法中、主要温室气体二氧化碳还不属于环境法的规范对象、对气候变化应对缺乏执行力。为了应对全球环境问题，作为负责任大国的中国应当在环境法中对应对气候变化做出回应。 关键词：环境法；气候变化；应对 自工业革命以来，人类对化石能源的大量燃烧以及对森林的大量采伐和破坏，使大气中的二氧化碳浓度不断增加，逐渐破坏了大气中的碳平衡，引发温室效应。近年来，全球酷暑、干旱、洪涝等极端气候事件频发，气候变化影响日益显现。新时期环境法的使命要求环境法必须要在应对全球气候变化、促进温室气体减排上有所作为。 一、全球气候变化——最棘手的环境问题 气候变化是指气候平均状态统计学意义上的巨大改变或者持续较长一段时间(典型的为10年或更长)的气候变动。气候变化的原因可能是自然的内部进程，或是外部强迫，或者是人为地持续对大气组成成分和土地利用的改变。《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)第一款中，将“气候变化”定义为：“经过相当一段时间的观察，在自然气候变化之外由人类活动直接或间接地改变全球大气组成所导致的气候改变。”UNFCCC因此将因人类活动而改变大气组成的“气候变化”与归因于自然原因的“气候变率”区分开来。由此可见，法律上的气候变化是指由人类活动导致大气组成成分的改变而引起的气候变化，不包括气候的自然变异。① 全球气候变化是由化石燃料燃烧排放大量温室气体而造成的，各种全球变暖背景下的极端气候影响在世界各地频频上演，暴雪、飓风、洪水、干旱……气候变化是气候系统一系列综合反应的结果，气候变化特别是气候变化所产生的影响是广泛的，不仅对人类生产生活产生重要的影响，而且也对整个生态环境具有极大的破坏作用。② 气候变化是最复杂的全球环境问题，也是人类面临的一大挑战。与其他环境问题相比，气候变化问题具有以下特点： 第一，气候变化具有整体性。因为地球大气圈是一个整体，气候变化及其带来的影响是全球性的，所以无论温室气体的排放者是哪个人、哪个企业或哪个国家，也无论温室气体是从地球上哪个地区产生的，都可能导致气候变化后果的出现。 第二，引起气候问题的温室气体不易被观测、测量。水被污染了可能会在颜色或气味上有异常、大气中粉尘等物质多的话天空会灰霾，但是二氧化碳等温室气体的排放不易被直观感受，因此它的防控也更加困难。 第三，气候问题具有长期性。温室气体存留在大气中引起气候变化的时间少则几年多则数万年，从温室气体排放到发生气候变化的影响往往要经历数百年的时间。气候问题的长期性不仅表现在它的形成方面，还表现在气候变化的显现方面。人类近一个多世纪以来大量使用矿物燃料，排放出大量的二氧化碳等温室气体，而这一百年来，全球平均气温经历了冷－暖－冷－暖两次波动，总的看为上升趋势。进入八十年代后，全球气温开始明显上升。由此看出，气候问题是长期性的问题，不管是气候问题的形成，还是气候变化的显现，或者是对气候变化的控制都需要用大尺度来衡量。 第四，气候变化问题与人类的生存发展密切相关。气候变化问题是由于化石能源的消费引起，几乎所有人类的生产和消费活动都或多或少地依赖于能源消费并产生各种温室气体排放。这和许多污染和环境问题主要是由于某一类活动或某个行业的活动造成的不同。因而气候变化问题关系到各 ① 曹明德：《气候变化的法律应对》，载《政法论坛》2009年7月第4期。 ② 曹明德：《气候变化的法律应对》，载《政法论坛》2009年7月第4期。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 国的发展空间并与各国的经济利益密切相连，对它任何程度的解决都会影响经济的发展。 如今，全球气候变化已成为人类面临的最棘手的环境问题之一。这不仅在于气候变化给人类的生存环境带来巨大的变化，还在于气候变化问题的解决在客观上有着巨大的困难。这种困难一方面源于气候变化不单单是某个国家和地区的事情。气候变化没有国界，由上述气候变化问题的特点可知，地球大气圈是一个不可分割的整体，因此气候变化产生的变化是全球性的，任何国家或者地区都不可能独善其身，因而它的解决也不是某个人、某个团体或者某个国家地区所能单独完成的，气候变化问题的解决需要全球合作；解决气候变化问题的困难另一方面还源于对它任何程度的解决都会影响经济的发展，因为要应对气候变化就必须对碳排放进行限制，但是从历史的和现实的情况看，任何国家的经济社会发展都要消耗一定的化石能源，而化石能源的消耗又必然要进行碳排放，这是不可逾越的规律。因此，要限制碳排放就必须要改变现有的经济增长方式、生产消费模式，关闭或者消减排放温室气体的产业，这不论是对于发达国家还是发展中国家，在实施上都有非常的难度。 自从人类意识到气候变化给人类生存和发展带来的巨大挑战，人们就开始为应对气候变化的消极影响减缓气候变化进行积极的尝试。尤其是近二十年来，国际间的合作更加频繁和规模巨大。国际社会为了应对气候变化进行了积极地探索和合作，1992年6月在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上通过了《联合国气候变化框架公约》（以下简称《气候公约》），《气候公约》于1994年3月31日生效，目前共有191个缔约方。《气候公约》是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放，以应对全球气候变化给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是国际社会在应对全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。自公约生效以来，缔约方每年举行一次大会。第三次缔约方大会1997年12月在日本京都举行，会议通过了《京都议定书》，对减排的温室气体种类、主要工业发达国家的减排时间表和幅度等进行了具体规定。之后又通过了《巴厘岛路线图》、《哥本哈根协议》等等，这些条约的签署就气候变化的应对措施以及各国应当承担的责任义务达成了初步共识。 二、我国应对气候变化应承担的国际义务 在应对全球变暖的行动中，中国积极参与国际谈判和条约签订。1992年6月11日我国签署《联合国气候变化框架公约》并于1993年1月5日批准， 1998年5月29日签署《京都议定书》并于2002年8月批准，2010年3月9日批准《哥本哈根协议》。另外，我国还和其他国家签订了相关的双边或多边协定、宣言，如《中国欧盟气候变化联合宣言》、《中国政府与法国政府关于清洁发展机制合作的联合声明》、《中国政府和加拿大政府气候变化合作联合声明》、《中国政府与奥地利政府关于清洁发展机制合作的备忘录》、《中国政府与澳大利亚政府关于气候变化合作的备忘录》等。下面我们对我国签订的国际条约中应承担的国际义务做一下梳理。 （一）《气候变化框架公约》中我国承担义务 《气候公约》按照共同但有区别的责任原则，为发达国家和发展中国家规定了不同的义务。我国作为发展中国家，承担《气候公约》第4条第1款中所有缔约方共同的承诺，该承诺包括：第一，编制温室气体国家清单。第二，制定温室气体减排与适应气候变化的国家计划或者区域计划。第三，促进控制温室气体技术的发展、应用和传播（包括转让）。第四，促进可持续地管理所有温室气体的汇和库，包括生物质、森林和海洋以及其他陆地、沿海和海洋生态。第五，拟订和详细制定关于沿海地区的管理、水资源和农业以及关于受到旱灾和沙漠化及洪水影响的地区，特别是非洲的这种地区的保护和恢复等适应气候变化综合性计划。第六，在有关的社会、经济和环境政策及行动中，在可行的范围内将气候变化考虑进去，以期尽量减少它们为了减缓或适应气候变化而进行的项目或采取的措施对经济、公共健康和环境质量产生的不利影响。第七，研究、观测和数据。促进和合作进行关于气候系统的科学、技术、工艺、社会经济和其他研究、系统观测及开发数据档案，目的是增进对气候变化的起因、影响、规模和发生时间以及各种应对战略所带来的经济和社会后果的认识，以减少或消除在这些方面尚存的不确定性。第八，提供有关履行公约的信息。 （二）《京都议定书》中我国承担义务 《京都议定书》的主要目标是促使附件一所列缔约方采取政策和措施并规定这些缔约方的温室气体排放的量的限度和排放削减时间限制，同时还重申除确认《气候公约》第4条第1款外，不要求非附件一缔约方做出新的承诺。①不过，《京都议定书》还规定，考虑到发达国家给予发展中国家 ① 参见《京都议定书》第10条。 752 可持续发展·环境保护·防灾减灾 的资金援助和技术转让等，同时要求包括发展中国家在内的所有缔约方应当编制符合成本效益的国家方案，国家方案中应当载有减缓气候变化的措施和适应气候变化的措施。①由此我们可以看出，在《京都议定书》书下，我国作为发展中国家缔约方需要编制应对气候变化的国家方案。 （三）《哥本哈根协议》中我国承担义务 2012年底《京都议定书》第一期承诺到期，2012年至2020年第二承诺期如何进一步降低温室气体的排放，成了后京都时代最重要的问题。《气候公约》第十五次缔约方大会——哥本哈根会议的目的旨在为各国确立 2012 年至 2020年温室气体中期减排目标和2020年至2050年长期减排目标。《哥本哈根协议》未能对发达国家设定明确的减排目标，却为发展中国家规定了新的义务，明确要求发展中国家采取减排行动。《哥本哈根协议》根据公约“第四条第一款和第四条第七款、在可持续发展的情况下实行减缓气候变化措施，包括在2010年1月31日之前按照附录Ⅱ所列格式向秘书处递交的措施”②并且向全球公开其减排进展情况，要求发展中国家对其所采取的减排措施“每两年将通过国家通讯方式进行报告，而且所报告的结论在报告国所在国应当是可测量、可报告和可核查的”③。 综上所述，中国作为发展中国家，在《气候变化框架公约》、《京都议定书》、《哥本哈根协议》下承担的义务可以概括为：第一，《气候变化框架公约》第 4条第1款规定的一般义务,；第二，编制应对气候变化的国家方案；第三，应当采取适当的减缓行动；第四，就其减缓行动每两年进行一次报告；第五，所报告的结论应当是可测量、可报告和可核查的。 作为发展中国家的中国承担的义务较发达国家来说要少许多，由于国际条约没有明确要求发展中国家承担发达国家所要承担的采取气候变化的减缓性措施，而且还规定发展中国家履行义务的程度取决于发达国家对其有关提供资金和转让技术义务的有效履行。④我们也应该注意到另一个事实，那就是我国作为世界工厂，承担了全球大部分的碳转移。发达国家由于产业升级和本国对碳排放的限制，往往把含碳密集型生产企业转移到发展中国家。在全球碳转移中“低收入国家生产、高收入国家消费”的格局非常明显。经济全球化的发展使得具有众多人口的中国因其劳动力优势和环境准入门槛较低在国际产业分工中成为“世界工厂”，作为世界碳转移的最大输入国为发达国家的含碳密集型生产转移买单。有数据说明，中国每年仅这种产业转移造成的碳转移高达12亿吨，占中国目前碳排放总量的近20%。⑤ 可以毫不夸张的说，中国在替全世界排放，这个事实使得我国在碳排放限制的国际义务分担上应当减轻。虽然我国有减少承担国际义务的充分理由，但是，作为负责任的大国，在哥本哈根会议后，我国承诺了二氧化碳排放的 |
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