朱鹏飞:WTO视野中美国碳关税制度的合法性(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 745 China Environmental and Resources Law Society, CERLS WTO视野中美国碳关税制度的合法性——以GATT一般例外条款为中心的分析 朱鹏飞 （东南大学法学院，江苏南京 211189） 摘要：美国拟推出的碳关税制度违反了WTO的最惠国待遇原则、国民待遇原则及约束关税制度。要证明该制度违反WTO，必须进一步证明该制度不符合GATT一般例外条款。按照WTO的司法实践，碳关税制度可以被解释为维护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施，也可以被解释为保护可用竭自然资源有关的措施，因此符合（b）款及（g）款。但是该制度的真实目的是保护美国竞争力，因此不符合序言的规定，在WTO视野中不具有合法性。 关键词：WTO；美国碳关税；GATT；一般例外条款； 长期以来，作为世界上人均温室气体排放量最大的国家，美国在应对气候变化问题上一直消极对待国际气候变化谈判、设法逃避自己的历史责任。奥巴马总统上台后，虽然以更积极的姿态参与国际气候变化谈判，但是美国气候变化外交政策的单边主义倾向并未得到根本性的改变。近年来，美国提出的气候变化法案均规定要对未达到美国碳排放标准的进口排放密集型产品，如铝、钢铁、水泥等征收高额的费用，即所谓的碳关税。根据世界银行的研究报告，如果碳关税全面实施，在国际市场上，“中国制造”可能将面临平均26%的关税，出口量因此可能下滑21%。1显然，碳关税一旦实施，将成为美国狙击“中国制造”的利器。本文在WTO视野中分析美国碳关税制度的合法性，为我国制定正确的应对策略提供参考。 一、美国碳关税制度违反WTO基本规则 美国作为WTO的成员国，其国内贸易政策必须符合多边贸易体制的要求，否则将遭到其他WTO成员方的指责甚至引发贸易争端。作为WTO成员方，美国实施碳关税从三方面违反了WTO的基本规则： 第一，违反了最惠国待遇原则。美国碳关税制度的本质是逼迫中国和印度等发展中大国承担减排义务，对于已经与美国采取相当减排措施的国家、排放低于一定标准以及最不发达国家的产品免予征收。按照WTO最惠国待遇条款的规定：成员方对来源于或运往其他国家的产品所给予的利益、优惠、特权或豁免，应当立即无条件地给予来源于或运往其他成员方的相同产品。最惠国待遇原则要求对平等对待其他成员，仅针对某些国家产品征收的碳关税显然违反了最惠国待遇原则。 第二，违反了WTO的国民待遇原则。WTO不仅要求对进口产品一视同仁，而且要求进口产品和国内产品之间获得平等待遇，这即是国民待遇原则。美国对进口的某些排放密集型产品征收碳关税，而对国内产品，这些气候变化法案均以总量限制与排放交易制度约束碳排放，但是国内产品可以根据市场机制确定的价格进行排放，而进口产品则无法享受此灵活性，因此碳关税制度下，进口产品的待遇要低于国内产品，这就违反了国民待遇原则。 第三，违反了WTO的关税制度。WTO对关税有严格的纪律，各国的关税税率被以关税减让表的形式固定下来，成员方必须遵守关税减让表中的约束关税，除此之外，严格限制成员方对其他成员方的商品进口征收其他税费。美国碳关税的实施要求进口产品支付额外的费用，效果上无异于单方面提高进口商品的关税水平，这就违反了WTO的约束关税制度。 虽然美国碳关税的实施违反了WTO的基本规则，但是不能就此得出结论认为该制度在WTO体制下是不合法的。WTO规定了成员方可以采取贸易限制的很多例外情形，这集中体现在GATT第20条是一般例外条款中，该条款规定了成员可以采取贸易限制措施、背离其在WTO中所作出承诺的10项特定事由。这10项特定事由规定在第20条的（a）款到（i）款中，其中（b）款和（g）款因与环境保护相关而很可能被美国援引来证明其碳关税制度的合法性。按照（b）款，GATT/WTO成员可以采取为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施；按照（g）款：GATT/WTO成员可以采取为保护可用竭的自然资源有关的措施，但此类措施与限制国内生产或消费一同实施。按照 1 World Bank, International Trade and Climate Change-Economic, Legal, and Institutional Perspectives, Washington, D.C., 2007. 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 美国汽油标准案中上诉机构确立了双层规则，2无论是援引（b）款还是（g）款，接下来还需要证明符合第20条序言的规定，即“此类措施的实施必须以不在情形相同的国家之间构成武断或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的方式进行”。可以预见，一旦美国推行碳关税制度，其他国家对其在WTO视野中的合法性问题的争议，将主要聚焦于该制度与第20条（b）款、（g）款和序言的关系上。而（b）款、（g）款以及序言的适用标准近年来发生了重要的嬗变，本文结合这些变化来分析这三方面的关系。 二、美国碳关税制度符合GATT一般例外（b）款——基于维护生命或健康的考量 按照GATT一般例外（b）款，GATT/WTO成员可以采取为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施。从争端解决的实践来看，判断争议措施的“必需性”，是适用该款的关键。 最早审查“必需性”的案件是欧共体诉美国337条款案。该案中，专家组指出：在诸多可合理采用的措施中，如果存在与GATT其他条款不相抵触的措施，就必须选用这样的措施；如果不存在上述措施，则必须选择比争议措施“更少不一致”的替代措施。3这一标准被称之为“最低贸易限制”标准。在这之后的泰国香烟案和美国汽油标准案中，均沿用了这个标准。在泰国香烟案中，专家组指出：存在一些符合总协定规定的替代措施，如采取严格标记、充分披露香烟成分、禁止香烟广告、维持烟草专卖或提高香烟的价格等，因此争议措施不符合（b）款“必需性”的要求。4在美国汽油标准案中，专家组也指出了替代方法：禁止进口产品享有国内产品的优惠销售条件的方式，对实现汽油规则的既定目的是不必要的。设定基准的方法，可以以给予进口汽油的待遇与GATT一致或较少不一致的方法，适用于经营进口汽油的实体。5这段时期对必需性的解释坚持“最低贸易限制”标准，这种标准下专家组最关心的是措施的贸易限制效果，考察的范围比较狭窄，专家组为了避免措施限制自由贸易，常常竭尽全力提出一些符合总协定的替代措施，而很少考虑这些替代措施的可行性，因此这是对“必需性”一词非常严格的解释。 在韩国牛肉案中，上诉机构首次引入了“相称性考虑”。即通过衡量一系列因素来判断措施的“必需性”。通常需要考虑的包括这样三方面：第一，措施保护的利益，措施保护的共同利益或价值越重要，越容易符合“必需性”；第二，措施对目标的贡献程度，贡献程度越大，越容易符合“必需性”；第三，措施对贸易的限制程度，对贸易的限制程度越小，越容易符合“必需性”。6之后的欧共体石棉案以及晚近的巴西翻新轮胎案等均采用了“相称性考虑”来判断“必需性”。 在巴西翻新轮胎案中，专家组进行了这样的考量：首先，进口禁令的目的是减少废轮胎积累对人类、动植物健康造成的风险，而没有什么利益比保护人类的健康更为重要。7其次，关于措施的贸易限制性，由于巴西选择的方法是禁止翻新轮胎的进口，这种禁令的贸易限制作用之大也是无出其右的了。8再次，关于措施对目标的贡献程度，专家组指出：第一，由于所有翻新轮胎的生命周期比新轮胎短，进口禁令有利于减少废弃轮胎在境内累计；第二，巴西具备翻新境内旧轮胎的生产力；第三，如果同时禁止旧轮胎及翻新轮胎进口，废轮胎的总量可降到最低。因此，进口禁令有助于减少巴西境内废轮胎的累积，而减少废轮胎的累积可有效减少相关疾病的传播和轮胎引发的火灾，因此可以认定进口禁令会对保护人类的健康作出贡献。9上诉机构确认了专家组对这个问题的分析和结论。 从巴西翻新轮胎案中适用“相称性考虑”的实践来看，虽然巴西采用了贸易限制作用最大的禁令，但是由于保护利益的重要性及措施与目标之间的实质性关系，最后仍然被认定为必需，这显示了“相称性考虑”较之“最小贸易限制”标准，更多的兼顾了环境目标。以“相称性考虑”并借鉴巴西翻新轮胎案中的分析思路来判断美国碳关税措施： 首先，从措施保护的利益来看，美国碳关税措施通过积极应对气候变化，保护人类、动植物的 2 United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/AB/R, adopted on 29 April 1996, p. 20. 3 United States - Section 337 of the Tariff Act of 1930, BISD 36S/345, adopted on 7 November 1989, para.5.26. 4 Thailand-Restrictions on Importation of and Internal Taxes on Cigarrettes, BISD 37S/200, adopted on 12 November 1990, para.23. 5 United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/R, adopted on29 January 1996, para. 6.24. 6 Korea-Measures Affecting Imports of Fresh, Chilled and Frozen Beef, WT/DS161/AB/R, adopted on 11 December 2000, paras. 162-163. 7 Brazil-Measures Affecting Imports of Retreaded Types, WT/DS332/R, adopted on 12 June 2007, para. 7.108. 8 Brazil-Measures Affecting Imports of Retreaded Types, WT/DS332/R, adopted on 12 June 2007, para. 7.114. 9 Brazil-Measures Affecting Imports of Retreaded Types, WT/DS332/R, adopted on 12 June 2007, para. 7.148. 746 可持续发展·环境保护·防灾减灾 生命或健康。2009年6月26日，世贸组织（WTO）与联合国环境规划署（UNEP）共同发表了一份报告：《贸易和气候变化》，该报告确认气候变化危机带来巨大的生存挑战。10如果不能有效的应对气候变化，很可能会威胁保护人类、动物或植物的生命或健康。而在巴西翻新轮胎案中，专家组指出：没有什么利益比保护人类的健康更为重要。因此措施保护的共同利益的重要性是毋庸置疑的。 其次，从措施的贸易限制效果来看，美国征收碳关税，必然会使进口产品的价格提高，竞争力减弱，阻碍自由贸易，因此对贸易的限制作用很大。但是如果与巴西对翻新轮胎的进口禁令相比，这种措施的贸易限制作用显然要小多了，因为巴西对翻新轮胎的进口禁令完全禁止了翻新轮胎的进口，专家组也指出这种措施的贸易限制作用是最大的。因此，与巴西颁布的进口禁令相比，美国碳关税措施的贸易限制作用更 |
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