曾文革 包李梅:东盟“10+3”巨灾保险基金的构想及我国的应对(二)
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RIF设置极低的保费，为该地区的国家参与巨灾保险提供了可能。但是也因为如此，CCRIF设置了较高的赔付起点，保证保险基金的运行。储备金除了通过国际市场实现增值之外，一部分还被用于购买国际再保险，分散风险。因此，CCRIF是一个政府参保的保险基金，它的创设极大地提升了该地区国家应对飓风、地震等特带灾害的能力，为灾后救援提供了较好的援助。 （二）佛罗里达飓风巨灾基金（FHCH） 与CCRIF相比较，佛罗里达飓风巨灾基金的政府主导性略显微弱，而且从性质上讲，FHCH是一个政府性质的再保险项目。③佛罗里达州是美国海岸线最长的一个州，也是飓风影响最大的一个州，自1851年以来，该州仅18年没有飓风登陆纪录，热带气旋共造成了1万人以上的死亡，以及超过1150亿美元的经济损失。美国历史上最强烈的6个登陆飓风中有4个，造成伤亡最惨重的2个都发生在佛罗里达州。2000年-2009年的10年间，登陆热带气旋数量更达到前所未有的55个，远远超过了历史平均水平。面对如此频发的巨灾，财产保险公司也显得无力应对，很多保险公司往往因为无法承受保险赔付，选择撤离佛罗里达州，一定程度上造成了保险市场的一场危机。该州政府应对这一危机，选择了巨灾基金的创设，通过了州的立法创设了佛罗里达飓风巨灾基金，由州的保险公司向该基金购买再保险项目，实现风险的分散，增强了保险公司应对频发巨灾的应对能力。 根据该州的立法，州内的财产保险公司是强制要求购买FHCH巨灾保险的，而且因为政府给FHCH巨灾基金诸多优惠政策，包括税收上的优惠、政府允许其发行债券等，FHCH的保费也非常的便宜，相当于一般私营再保险价格的四分之一左右，这也为强制要求该州保险公司参加再保险项目提供了可能性。再保险保费的低廉也是该基金简单有效的运作体制决定的，因为是强制性的，很大程度上减少了FHCH自身营运成本。FHCH的资金来源大部分是来源其再保险的保费，FHCH储备金也参与市场投资，获得的收益也属于基金的来源，此外在紧急情况下，政府还允许基金发行债券。FHCH自成立以来，其营运状况一直较为稳定，而且其规模在发展中逐渐扩大，对佛罗里达州的保险市场提供了强有力的保障作用，对州内保险业应对巨灾风险能力的提升起了极大的作用。 （三）启示及借鉴 加勒比巨灾风险保险基金和佛罗里达飓风巨灾基金，均是当前营运非常成功的区域性巨灾基金机制，而且上述两种巨灾基金的创设具有其自身的特色，中日韩和东盟国家与上述两个地区存在诸多相似之处，这些成功运作的巨灾基金项目对于我们开创东盟“10+3”巨灾保险基金提供很好的借鉴作用。 ① 刘新立：加勒比巨灾风险保险基金的启示.[N].中国保险网http://money.sohu.com/20100512/n272067597.shtml ② 谢世清：加勒比巨灾风险保险基金的运作及其借鉴.[J].财经科学.2010（1） ③ 谢世清：佛罗里达飓风巨灾基金的运作与启示.[J].中央财经大学学报.2010（12） 735 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 1、立法的保障 机制的创设、制度的创新，首先必须立法先行。而东盟“10+3”巨灾保险基金属于区域性项目，因此首先要签署相应的条约协议对涉及的权利义务进行规范，设定基金的运作模式，以及成员国之间的合作方式。FHCH的创设和顺利运作，很大程度上便是州立法提供了强有力的法律保障，使得FHCH的运作模式、政府支持以及具体的运作规范得以依法地开展。在创设东盟“10+3”巨灾保险基金的时候，首先便是要通过参与国之间的协商谈判，确定区域性巨灾基金的运作模式和具体规范，并签署相应的合作协议，才能在具体的实践提供法律上的依据。 2、政府的主导 从上述两个基金的内容看来，无论是保险公司性质的加勒比巨灾风险保险基金，还是再保险性质的佛罗里达飓风巨灾基金，均呈现出政府主导的性质，政府在无论是在基金的创建推动上，还是后期基金的运作中，都起着极大的作用。在东盟“10+3”范围内，再保险市场还未形成规模，由政府主导进行创设是当前最优的选择，也是最优效率的。FHCH是一个州范围内的巨灾基金，CCRIF是加勒比地区多个国家合作的巨灾基金，中日韩和东盟国家合作开创的巨灾基金，其囊括范围更广，由政府主导创建不仅是最优选择，也是必然的需要。 3、巨灾保险基金项目的多元化发展 从CCRIF和FHCH的运作来看，其功能往往都超出了一般巨灾保险基金的原有功能，在强化巨灾保险基金原有的巨灾损失弥补作用之外，还多元化地进行发展，包括巨灾预防机制、自然灾害应急计划的设计、以及协助灾后重建等，本身巨灾基金的创建，便是为了应对巨灾造成的损失，然而对于巨灾的应对，应该是预防大于应对，巨灾保险基金功能的多元化发展，正是对这一点的最好诠释。在东盟“10+3”巨灾保险基金项目的建设中，也要充分重视这一领域的开发，使巨灾保险基金能更全面地提升国家应对巨灾的能力。 4、巨灾保险基金的资本投资 对巨灾保险基金的资金进行市场化的投资，是基金的主要增值方式之一，对于保险类基金也是如此，而且巨灾保险基金是应对巨灾损失的，特大灾害的发生是随机，充分地利用可控制范围内的闲置资金进行市场化投资，能够最大化地实现资金的增值，并降低了资金的闲置率。这是CCRIF和FHCH共同选择的方式，也是需要东盟“10+3”巨灾保险基金在运作中适用的方式。 5、巨灾保险保费的低价化 鉴于巨灾保险准公共产品的性质，以及考虑到传统巨灾保险基金保费昂贵是限制其发展的一大因素，CCRIF和FHCH均选择了低价的保费模式，而且扩大区域范围创建巨灾保险基金，通过扩大风险同质体来相对低减少每个主体承担的风险的压力，便一定程度上会实现保费的降低。中日韩以及东盟国家，虽然一些成员国属于发达国家，具有雄厚的实力，但是东盟多数国家和中国都还属于发展中国家，巨灾保险基金的保费低价化能够使区域范围的全部国家参与进来，促进该基金项目的可持续发展。 三、东盟“10+3”巨灾保险基金构想的谈判 （一）东盟“10+3”巨灾保险基金构想的谈判进程 有关于东盟“10+3”巨灾保险基金的构建，是区域应对巨灾机制的一个重要组成部分，各国领导人也开始陆续展开这一领域的谈判。首先是东盟国家，在2011年4月份召开的东盟成员国财长会议中，针对区域灾害保险基金的创建进行了交流，并要求各自国家的保险官员关注“开发风险融资方案和机制”，并正式同意开始构建东盟地区的巨灾保险基金机制，用以应对还地区海啸、地震等自然灾害。东盟“10+3”范围，有关巨灾保险基金创建的谈判还未开展，2010年5月，开展了一次非官方性质的“城市灾害应对管理研讨会”，该次会议就灾害信息获取、灾害预警、救灾应急指挥体系建设，以及加强地域合作等问题展开了讨论和交流，对当前城市灾害风险管理工作面临的紧迫形势做了充分的考虑。并在会上对开展应对巨灾风险的区域合作方式做了交流，包括网络沟通平台的创建，实现信息的互通，建立区域知识和专家库。而且针对巨灾应对的资金问题，提出了东盟成员国要不断地扩大减灾救灾融资渠道，在这一领域的解决方案，便是及时地提出了东盟基金的创建，以此实现减灾救灾的融资。从这次研讨会我们可以看到东盟“10+3”国家对应对巨灾风险中区域合作的重视，也是昭示着各成员国将在未来的时间里致力于区域范围内的巨灾保险基金机制建设。 （二）东盟“10+3”巨灾保险基金构想的主要谈判内容 构建东盟“10+3”巨灾保险基金，是区域巨灾应对机制在经济上的保障，对整个区域巨灾应对机 736 可持续发展·环境保护·防灾减灾 制的建设有着重要的意义，也是不可或缺的，该机制中灾害预警机制的建立、信息渠道的创建等是通过科学技术的发展提升巨灾应对能力，巨灾保险基金是经济上的保障力量，是其他机制能够顺利运作的一个重要部分。从上述多边针对该内容进行的谈判还没有进入正式谈判的进程，从保险基金的性质出发，我们可以预见其谈判可能涉及以下主要内容，包括融资、运作模式、资金的增值方式、基金的管理机构、基金项目的功能多元化发展以及保险基金的再保险。鉴于当前各国政府的态度、各国的具体情况以及机制创建的需要，应该将东盟“10+3”巨灾保险基金界定为成员国政府主导，由政府作为被保险人和受益人，由专门性的保险机构进行管理。 1、东盟“10+3”巨灾保险基金的融资渠道 巨灾保险基金的融资需要考虑两个问题，分别是原始资金的获取、保费的收取和后期储备金的市场投资。要展开谈判，首先要解决的便是其融资渠道问题，是由政府主导还是私人参与，政府主导如何分配承担比例等均是谈判中可能产生分歧的问题。从目前各国的态度来看，对东盟“10+3”巨灾保险基金融资渠道更多地会选择政府主导型。而且考虑到政府具备雄厚的财政所实力，基金原始资金的获取应该主要由成员国的政府负责，具体的承担比例可以适用“共同但有差别原则”，根据各国灾害风险系数、灾害损失规模的统计以及考虑各国财政实力情况，科学地计算承担比例，实现实质上的公平承担。定期的保费收取则根据保险管理机构基于相关的数据进行计算，及时地收取。上述的这些计算，涉及到各成员国实际承担的数额比例，因此具体的计算方法和依据均需在达成的合作协议或者相关规范中进行明确。此外，在谈判中，应该关注有关巨灾保险基金储备金的市场投资，并以此获取相应的增值，在巨灾保险基金中界定进行市场投资的资金比例、投资方式、收益使用等具体内容，也需要用协议或者规范的方式进行明确。 2、东盟“10+3”巨灾保险基金的运作模式 一般的基金项目涉及几个主体间的权利义务，包括投资者、基金管理者和银行。保险基金则是以收取保费的方式创建的，专门用于保险事故所导致经济损失的补偿的一种专项基金，其主体涉及被保险人、保险基金管理者和银行。东盟“10+3”巨灾保险基金的运作模式直接关系着该基金的具体运作过程中的方方面面，采取何种运作模式必然成为今后谈判中各参与国争相发表意见的主要议题。东盟“10+3”巨灾保险基金的运作可以参照CCRIF模式进行，由成员国政府作为投资者，形成保险基金的原始资金，然后以定期投保的方式交纳保费，由专门的巨灾保险基金管理机构进行管理，负责巨灾保险基金的运作。东盟“10+3”巨灾保险基金作为一项基金，也需要由银行进行账户管理，保障资金的安全，鉴于该保险基金属区域性保险基金，在谈判的内容中有必要选择一个世界性的银行或者该区域范围外的安全可靠的银行建立专门账户，负责该基金的账户管理。 3、东盟“10+3”巨灾保险基金的组织机构 东盟“10+3”巨灾保险基金作为区域性巨灾保险基金，其组织机构也应该是由成员国共同构建。有关这一组织机构的创设，也是谈判中会涉及的主要内容之一。因为组织机构关系着该巨灾保险基金的运作管理、成员国之间的协调，是成员国参与管理基金的重要连接点。在这点上，笔者也觉得CCRIF有关组织机构设置的模式可以为东盟“10+3”巨灾保险基金提供一定的借鉴。在董事会的组成方面，包括参与国政府、财务专家和保险专家。CCRIF还在董事会中纳入了世界开发银行，由其代表捐赠国，虽然由于在东盟“10+3”巨灾保险基金中资金的来源来自捐赠国的比较少，但是也考虑将世界银行纳入董事会，一方面可以由该机构代表捐赠国的利益，另一方面也是为了在紧急情况下可以更 |
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