杨雅敏:国际气候政策的评价标准分析(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 729 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 国际气候政策的评价标准分析 杨雅敏（福州大学法学院） 摘要：当今社会，地球上的居民过度的消耗着有限的自然资源，并且以一个平稳的速度持续着这一现状。环境开发的传统和实践导致了全球气候的急剧上升，国际气候政策作为一种国际环境正义的实现方式，其制度设计与完善事关国际环境法的发展，直接影响各国，尤其是发展中国家的基本权益。因此，应该制定以正义为本的国际气候政策，促进全球环境的可持续发展，这也对人类赖以生存的全球生态系统的保护具有至关重要的意义。 关键词：国际气候政策；京都议定书；减排 环境问题是事关全球的大问题，并不是限于某个国家，某个地域自己的问题，因此国际公约就是很有必要的。①而国际气候公约所提及的国际气候政策应该有符合其自身特点的评价标准，接下来本文将研究这些评价标准。这些标准是主要分为三个方面：对环境的影响、所需费用的有效性及制度构想。 一、对环境的影响 对环境的影响是第一个评价标准。国际气候政策应该使温室气体的排放量保持在稳定的水平以防止危险的气候变化。这样的规定就为缔约方设立了一个这样的法律义务，就是防止他们对气候系统的不良干涉。然而，许多的缔约方和利益团体都缺乏对不良干扰因素的一般理解，实际上他们对适当的环境承诺都有不同的理解。但是，此种不一致性似乎主要集中在：是什么形成了气候制度的长期目标。加强对气候变化的时间、影响和费用的理解就很重要了。在这个方面，政府间气候变化委员会提供了一些策略，还为公众提供了一些信息，这些信息包括为了减少气候变化所带来的危险而采用的一些决策。 在本世纪，大气中温室气体的稳定值保持在任何水平都需要改变商业以往的排放量。就现今国际社会温室气体减排问题,主要分成了欧盟、以美国为代表的伞形国家和以中国、印度为代表的发展中国家三大阵营，其中涉及多种排放方式。②这些排放方式会实现一种特殊的稳定值，引来有关要延缓减排以防止股本的过早退出的争议。相反观点认为因为股本的惰性和缓慢回转率，早期的一些行为是允许的，比如说权力的建立和发展，这样可以强调早期行为的重要性，而不再局限于旧科技之中。为支持这个观点，国际能源机构认为世界能源系统将需要美国出资22000亿美元以为2030年的新能源基础建设投资。后者排放量的顶点意味着未来应该加大减排力度——把排放量顶峰从2020延迟到2030年，减排率也要扩大一倍。总的来说，“排放量顶峰下降的越早，固定的浓度水平就越低，明显的气候变化水平也就越低，而且气候变化减弱的就越早。”③ 在接下来的20年里，发展中国家的排放量将会超过那些工业化国家。据此，即使是一个高端的国家，要实现一个稳定的目标，也需要大量的发展中国家减排体的参与。因此在环境影响与平等之间有一种张力，这体现在共同但有区别责任原则下的差别对待上。然而，万一发生冲突，社会稳定的目标可以优先于各种减排规则，包括有关平等的规则。为了现在和未来人类的利益，人类需要保护气候系统。而“发展中国家缔约方的特殊需求和特殊环境”以及“某些缔约方，尤其是发展中国家缔约方，他们将不得不忍受不成比例或者说反常的负担。对这些缔约方国际应该给予充分的关心。”④平等和公平原则应该积极的影响、指导以及引导国际行为和政策以实现稳定的目标。不过，这些原则并不得引导或者决定那些会与公约目的发生冲突的政策。换句话说，建议应该跨过环境合适的临界点。 从政策构想的水平来说，环境效果会受到诸如漏损物等因素的影响，还会受到强制和承诺等程 ① Michael P. Vandenbergh、Anne C. Steinemann: “THE Carbon-Neutral Individual”[J], New York University Law Review. December, 2007,p7. ② 韩良：国际温室气体减排立法比较研究[J]，《比较法研究》2010年第4期，P98. ③ William Onzivu：“Tackling the Public Health Impact of Climate Change: the Role of Domestic Environmental Health Governance in Developing Countries”[J], International Lawyer Fall 2009,pp4-5. ④ William Onzivu：“Tackling the Public Health Impact of Climate Change: the Role of Domestic Environmental Health Governance in Developing Countries”[J], International Lawyer Fall 2009,p10. 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 序效力的影响。分析有关污染问题的研究，一些学者认为经济学家们可能夸大了漏损物问题，至少是在国际碳政策的最初阶段夸大了。 二、所需费用的有效性 最有效的费用政策是指那些以最低的费用实现了选择性目标的政策。费用的有效性必须与效率区别开来。当费用的有效性达到了给予它的目标时，根据经济标准，效率也融入到选择一个选定目标的过程中来。费用的有效性与效率的区别与公平、政策分析和法律依据有关。气候政策的经济分析试图达到社会上减排的最理想状态，同时考虑其它需求并且使用成本效益分析的方法。然而，就如这样的分析有很多困境，它在好几个方面都存在疑问。对未来成本的效益预测遇到的问题就如对有关未来减排费用的不确定性是一样的。公约的第三节认为“缔约方应该采取预防措施去预期、防止或者减少气候变化的发生”和“考虑处理气候变化的政策和措施应该具有费用上的有效性以确保全球的费用最低。”①人们将会注意到：费用的有效性并不是自我的，而是可以涉及到预防方法的。总之，从法律角度来说，公约认为稳定目标的实现应该由费用有效的补偿金来引导。 在许多但不是所有的情况下，发展中国家相对于工业化国家来说，在工业和强势领域的能源利用率低，而且更多的使用的是污染性技术。这样，发展中国家，尤其是较大的发展中国家对减排费用的有效利用有相当大的潜力。通过排放贸易的减排灵活实施比死板的方法更节约费用。“政策和措施应该考虑不同的社会-经济情况，应该包含所有相关的资源、汇点……和所有的经济部门。在平等条款中，费用的相关分配是一个重要的因素。” 三、制度构想 气候政策多多少少是有些敏感的，并且易受到国际气候政策事实的影响的。成功的政策将会回应各种需求，其中许多适合于制定政策，而且有一些与气候变化制度有关。动态的政策灵活性认为承诺是可以调节的——调紧或调松——对应于新的科学洞察力并且提高对成本和利益的分析。由于许多节点和影响范围的不确定性以及多种回应气候变化方式的成本和效果的不确定性，分析家们，尤其是经济学家们主张决策过程的连续性以使其能对新信息进行回应并更加有用。但更需要关心的是要确保资源以最有成效的方式来加以利用，例如，要避免为了追求短期的目标而过早的把珍贵的资源用尽。从某些方面来说，政策的灵活性也体现在气候制度中，其中的京都议定书已经建立了首个5年承诺期，并且假定第二个会在新科学和经济信息的基础上进行谈判。从公平的角度，可以这么认为：因为缔约方不平等的谈判地位，频繁重复的过程有可能确立不公平的基础。从这个方面讲，最初就保证原则的公平是很重要的。 在政治上，许多国家喜欢公约和协议书的制度和方法。缔约方给这两个文书投入了相当大的时间和资源；相反，美国从没有加入过协议书。然而，以议定书为领头的灵活机制和碳贸易是未来公约发展的构建基块。同理，报道和计算温室气体排放量的程序将会提高未来气候政策的价值。易受打击的发展中国家对保持这个机制有很大的兴趣，这个机制支持当前系统下的适用性活动，首倡适用资金。下面会列举一些潜在的封锁性政治——比如，从一个基于目标的方法转向了一个基于政策的方法，这对发展中国家来说易接受，但有学者对最理想的国际气候变化结构持有不同观点，这些学者强调那些能够提供不同政策的框架公约的重要性，不同的政策有：国际排放量贸易、部门政策、强度措施以及推动政策的方式。这些基于大量排放目标的方式偏爱有固定人口和复杂经济的工业化国家。而那些人口不断增长并且没有发达经济的国家——或者没有更快经济增长的国家——更喜欢把现在的目标系统当作对它们社会经济发展的打击。总之，大量的限制和减排的承诺，也就是京都议定书的核心，将可能有一段时期内，对发展中国家来说仍然是不能接受的，因此国家在这方面的最初承诺就应该采取不同的形式。反之，发展中国家的减排行为将首次减慢并且最终会不完美，它们的排放率正在上升，而技术资金和通路有很重要的作用。 在接下来的阶段里，发展目标的一致性与对各国国情的关心是非常重要的，这就需要拓展缔约方履行减排承诺的范围。②发展中国家把消灭贫穷作为他们的主要目标，导致的结果就是他们更加支持增加而不是限制经济和社会发展目标的气候政策，比如说，千年发展目标的实现。这就表明了处理气候变化应结合可持续发展的观点，而不应该把它作为一个突出的环境问题来对待。特别是发 ① 陆静：后京都时代碳金融发展的法律路径[J]，《国际金融研究》2010年8月刊,P35. ② William Onzivu：“International Environmental Law, the Public's Health,and Domestic Environmental Governance in Developing Countries”[J]，American University International Law Review，2006,p11. 730 可持续发展·环境保护·防灾减灾 展中国家没有把气候政策作为他们的最终目标，而是喜欢采用清洁能源技术，因为他们通过减少本地的空气污染，并且通过替代进口能源而增加能源安全，还有通过更多的努力而减少费用。①减排是这些政策的共同收益。气候利益是有用的共同利益但不会构成相关政策和技术最主要的动力。一些研究者警告说气候变化政策不应与解决日益扩大的发展问题的努力联系的太紧密。气候政策不应作为国际发展问题的抵押品，比如说帮助贸易或发展的政策，也许指出这一点是对的，那么全球发展问题的自然状况就会决定未来长期减排的概况——全球发展包括：人口增长、经济发展以及技术改变等。 对气候变化影响的适应在发展过程中备受关注。政策评价也需要平衡那些专心致力于适应气候变化的国家在减排方面的效果以及资源手段，例如，一个专注于国家和区域行为的集中的由下而上的方法，就可能不能充分解决贫穷弱小国家的适应性需求。 对于任何国际公约来说，简单和可预测性都是重要标尺。采用复杂惯用语的评价是更难调查和理解的，因为这个原因，它可能很少用于较大的公约。因此谈判者们可能更喜欢那些考虑环境与经济上的费用有效性或者其它重要标准的政策。也有观点认为国家更喜欢那些考虑履行费用提供经济预测的方式。普遍观点认为：有广泛参与的气候制度是最有益的。缔约方承诺的尝试，尤其是那些由主要排放国肩负的承诺，也会决定制度的强度。只有少量承诺的公约可能会有很广泛的参与者也会得到更好的实施，但是对于减排的效果就不足了。一个可供选择的公约是窄但深的，这种公约会在一小群大的排放国中带来相当大的减排效果。这种方法在大群的缔约者中也可能规避实现合约的繁琐过程。然而，一个宽而浅的公约通过减少每个国家的减排量同时加大参与率，会有更大的效率，因为通过减排贸易，它可以减少总体的费用。除此之外，这种方式也会减少公司把排放密集型活动从排放控制区域转向不控制区域的动机。随着时间的推移，对各地温室气体排放的不断扩大能够直接带来减排措施的动力和清洁技术的通路。 有长远目标的公约能够促使技术改革并且提高费用效率，就像公司和个人在确定投资的成本和收益的情况下能够决策一样。例如：欧盟要实现这样一个目标即让温度在前工业时期的基础上最多不上升2摄氏度，这个是与温室气体的浓度大体有关的，是要受到不确定性的约束的。就所需的减排行为而言，上述观点能够供一个想法。由于科学对于到底气候系统会如何回应正在上升的温室气体排放量还没有定论，那么就应该制定一些框架在回应新情况时能够为放松或加紧政策而提供帮助。总之，一个长期的时间视野能够更加综合和有效的回应气候变化问题。相反，一个长期的时间框架也可能延迟或耽搁问题。因此一些研究者认为实现目标的时间应该比京都议定书的5年承诺期更长，但是，最开始只需要适度的努力，然后逐渐加压。 气候和能源政策应该给技术改变提供动力。一方面，为能源研究提供的公家资金能够补偿私人部门在研究和发展中的资金不足，这一点是典型的市场调节失败。有迹象表明公家与私人的能源研究和发展部门都已经在衰退。另一方面，给温室气体排放定价，不论是通过有限贸易计划的方式还是碳税方式都应该坚定对技术和产品的发展进行低碳改革。②然而，即使是在有限贸易计划中公平的高额碳定价对新型能源技术发展的必要改革来说还是不够的。这个就强调了履行政策措施的重要性，比如说提高能源功效，促进可持续的能源发展。欧洲排放贸易计划第一阶段实践表明这个计划在促进清洁能源投资方面失败了，也就是总分配额和配置结果失败了。 在京都议定书里没有有关促进清洁能源技术和系统的研究和发展的任何规定，这一点是京都议定书的失败之处。有一些人认为应该分开设定技术协定，而其它人完全依赖技术标准以确保广泛的参与和服从。技术标准方式的提议人承认依靠某项特定技术的风险以及与市场基准的政策相比会有更多的费用，但是他们也反对这一点，认为技术标准比有限贸易系统更好。在某些情况下，信息与其它的障碍更加突出，比如说诸如空调等消费品的 |
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