曾文革 包李梅:东盟“10+3”巨灾保险基金的构想及我国的应对(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 733 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 东盟“10+3”巨灾保险基金的构想及我国的应对 曾文革 包李梅 （重庆大学法学院） 摘要：东盟与中日韩之间的经贸合作近几年内一直保持着较高的增长速度，合作的主要领域集中在货物贸易、服务贸易和相互投资三个方面。考虑到东盟国家和中日韩均属于自然灾害多发国家，而且目前东盟已经开始着手建立地区灾害保险基金，东盟“10+3”保险基金的构建也呈现出一定的客观必然性。双边陆续开展相关谈判，如何在开始构建之际对我国在谈判及其构建进程中对我国法律提出的挑战进行分析，并提出相应的对应，显得尤为重要。 关键词：东盟“10+3”；巨灾；保险基金；应对 2010年5月，包括中国、日本、韩国在内的东盟“10+3”成员国共同探讨，拟建立区域应对巨灾的机制。讨论中涉及常设机构的建立、固定办公室的创设、应急救灾培训的进行，还提出了建立区域救灾物质储备库应对巨灾的建议。同年十月，由中国民政部和东盟秘书处主办，国家减灾中心承办的“东盟10+3城市灾害应急管理研讨会”在北京顺利召开。“10+3”框架下对于减灾救灾在合作方面的需求，在会上不断地被强调，也促成为进一步加强区域内的合作达成共识。为提升区域内减灾救灾的效果，区域合作成为了一种必然的趋势和选择，与会代表和专家提出了一系列的合作方式，包括区域知识和专家库的创设、针对性培训的进行、技术交流平台的设立以及对科学技术的利用。也提出了在适当的时候建立东盟巨灾基金，扩大减灾救灾的融资渠道，并在此基础上，利用这一基金的运作，寻求世界银行等机构的资金支持。① 2011年4月8日，东南亚国家联盟成员国财政部长同意建立地区灾害保险基金，用以应对地震和海啸等自然灾害。②参加的东南亚国家包括文莱、柬埔寨、印度尼西亚、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、新加坡、泰国和越南。因此作为地区灾害管理和灾害风险降低框架的重要部分，在东盟“10+3”范围构建国际性的巨灾保险基金的问题，已经开始引起各国领导者的注意。考虑到中国、日本、韩国以及东盟国家，多数国家均属于灾害多发地区，各国领导人也开始逐渐认识到在巨灾应对方面实现区域合作的重要性，也陆续地进行了该领域的研讨和会谈，拟建立区域巨灾应对机制。该机制的内容也涵盖诸多内容，包括灾害信息通道、灾害预警机制、灾害紧急应对机制、救灾应急指挥体系等。巨灾保险基金也是不可或缺的一个组成部分，是巨灾应对资金保障的非常重要的一个部分。 一、东盟“10+3”巨灾保险基金一般原理分析 （一）东盟“10+3”巨灾保险基金构想的现实基础 1、东盟“10+3”巨灾保险基金的必要性 首先从东盟“10+3”各国遭受巨灾侵袭的情况来看，建立区域范围的巨灾保险基金是有需要的。日本处于地震带上，每年大大小小的地震无数次，2011年发生9.0级地震，属日本近几年发生的程度最大的地震，对日本的经济以及日本人民的生活带去了极大的损失，尤其是地震引发的核电站爆炸事故，对当地居民带去的直接的或者间接的影响均是巨大的。不仅仅该核电站的运营商东京电力公司难以承受这一赔偿责任，对于日本政府而言，也是具有一定的压力的。鉴于这核电站的超高危险性，一份国际再保险机构的报告显示，福岛第一核电站的运营商东京电力公司将对所有核辐射泄漏负责，东京电力已被要求购买保额高达15亿美元的责任险。③特大灾害的发生，引起此类大型事故发生的可能也较大，而且就特大灾害本身也对当地经济、居民的财产和人身都会有较大的影响。不仅是日本，中国、韩国以及东盟多数国家，均属灾害多发国家。中国地域辽阔，容易发生的自然灾害种类多样，地震、洪水、风暴等自然灾害几乎每年都有不同程度的发生，2008年的汶川地震，2010年的玉树地震，均造成了较大的经济损失。韩国的暴雨和泥石流灾害，东盟一些沿海国家，每年遭受飓风的损失也是难以估量的。 ① 资料来源：http://news.163.com/10/0511/08/66D1TPU1000146BC.html 2011-09.11 ② 资料来源：http://news.xinhuanet.com/world/2011-04/10/c_121285656.htm 2011-10-26 ③ 资料来源：保额逾3300亿缺基金保障巨灾风险呼唤核保险基金.[N].北部湾东盟经济网. http://www.bbwdm.cn/show_info.asp?id=345288 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 其次，从巨灾保险基金对灾后救援起的弥补保障作用来看，巨灾保险基金的创建是必须的。所谓的保险补偿机制是指用保险制度将具有同类危险的众多主体集合在一起，通过一定科学的计算精确资金的分担形式，然后用该资金对少数成果中因危险事故所导致的经济损失进行补偿。①东盟“10+3”巨灾保险基金创建的宗旨也是为了最大化地发挥保险的经济补偿功能，将中日韩以及东盟国家中的保险资金进行集合，并通过一定的投资手段实现其增值，一旦成员国中发生特大灾害，就可以用该项资金对灾后损失进行救援。 2、东盟“10+3”巨灾保险基金的可行性 巨灾保险之所以是世界性的难题，其原因主要有两个，是难以满足大数定律以及承灾体投保能力不足，这就是的巨灾保险不是保险公司的理想可保风险。保险运作的原理，简单地来讲便是“聚八方之力，济一方之”，就是要有大量的独立风险同质体，巨额损失发生的概率变相对地变小，这样也就减少了“八方”承担风险的压力。而区域性巨灾保险基金便是对该理论最好的适用，扩大风险同质体的范围，扩大保险基金的规模，有效地对范围巨灾所导致的损失进行及时的补救。而且从当前成员国对巨灾应对机制创建的态度来看，更多的是倾向于政府主导性质的。这对当前国内巨灾保险体系还未均成规模的情况下，先由政府主导创设区域巨灾保险基金是当前情势要求，各国领导人也开始关注在该领域的合作，极力促成机制的创建，为区域巨灾保险基金的顺利建成提供了可能性。无论是中日韩还是东盟国家，对区域巨灾应对机制的创建均怀着期盼的心情，希望以此提升自身应对国内巨灾的能力。 （二）东盟“10+3”巨灾保险基金含义 基金是一种公司法人，属于资合性公司法人。国内的基金是需要经过中国证监会的审批之后方能正式成立的。保险基金就是保险基金是为了补偿自然灾害或意外事故造成的经济损失，或者因人身伤亡引起经济上需要而由社会上集中起来的一笔资金。而巨灾保险基金便是指的为了补偿由特大灾害造成的经济损失而创建的基金。有关巨灾的界定邓国取老师的将其界定为一定时期内（通常为一年），小概率且损失大于预期、累计损失超过承受主体承受能力的事件。②保险基金一般而言涉及三方主体，分别是保险公司、托管银行、保险基金管理公司，其中保险公司是基金的持有人，由保险公司将自身的持有的一部分资产，交由专门性的基金管理公司，通过该管理公司对该基金的投资操作，实现原油资本的增加，实现对保险公司现有保费的合理利用，而托管银行是基金运作的一个保障主体，基金管理公司不直接接触基金资本，而是由银行设立专门的账户管账记账，这也是出于对基金安全保障的考虑。这里我们所讨论的东盟“10+3”巨灾保险基金，是一种跨国性的基金，由中国、日本、韩国以及东盟国家，共同合作创建的一个巨灾保险基金，其资金的持有人应该是合作国的政府，有世界性银行进行负责账户管理，并交由基金管理公司进行管理。该基金创设的宗旨是为了对合作国家中出现的特大灾害所造成的损失予以经济上的弥补。 （三）东盟“10+3”巨灾保险基金性质 一方面从当前东盟“10+3”国家关于巨灾应对机制的谈判来看，各国对地区灾害管理和灾害风险降低框架的创建倾向于选择由政府主导，巨灾保险基金的原始资金来源，以及后期的保费投入，也应该更有可能是政府负担。另一方面，这也是因为当前东盟“10+3”很多国家内的巨灾保险机制未达到一定的发展程度，如果交由国内的保险公司作为资金的来源主体开设巨灾基金，无论是规模上还是资金数额上，均不能达到东盟“10+3”国家范围内巨灾保险基金的基本要求，更难以实现弥补巨灾损失这一宗旨。因此，这里我们所提倡创设的巨灾保险基金在性质上应该界定为一个国际性的保险基金，其出资主体是参与国政府。 二、国外巨灾保险基金及其借鉴 当前国际上业已运作的巨灾保险基金机制，其中较为成功的主要是加勒比巨灾风险保险基金和佛罗里达飓风巨灾基金，这两者均有其自身的特点，均是基于该区域的具体实践，进而创建的巨灾保险基金机制。 （一）加勒比巨灾风险保险基金 （CCRIF） 加勒比海地区的国家频繁的发生地震和飓风灾害，因为该区域处于板块活动较为频繁的大西洋，是地震和飓风的高发地带据相关数据统计，2004“伊万”飓风对加勒比地区的八个国家造成了影 ① 姚庆海：巨灾损失补偿机制研究——兼论政府和市场在巨灾风险管理中的作用.[M].北京：中国财政经济出版社.2007年版 ② 邓国取：浅析巨灾及其实证分析——以农业巨灾定义为例.[J].管理观察，2009（1） 734 可持续发展·环境保护·防灾减灾 响。每年均给加勒比海地区国家造成较大的损失，而且加勒比地区的国家在地形上比较狭小，其经济收入形式也较为单一，每年由这些灾害给国家造成的损失也给政府带来了极大的压力。正是因为传统的巨灾保险一般保险费也比较昂贵，最终巨灾损失还是直接或间接地由政府承担，对加勒比地区国家政府造成极大的压力。于是，加勒比巨灾风险保险基金应运而生，它是世界第一个为灾后政府提供短期流动性支持的政府性救灾保险基金。 2010年1月12日，加勒比海岛国海地发生了里氏7.0级地震，CCRIF在第一时间准确计算赔付金额，并在十几天之后正式支付给海地政府7753579美元的地震巨灾赔付。①这笔赔付虽然对于灾后的海地政府来说，并不是很大的金融，但是对于政府在灾后迅速恢复运行职能与组织灾后重建起着非常重要的作用。而且CCRIF是政府性质的救灾保险基金，其运行机制是一个被各参与国主导控制的，其储备金包括参与国的保费、捐赠国的捐赠、储备金的利息收入以及储备金通过国际资本市场获得资本利润。②保险金的赔付也是直接支付给灾害发生国的政府，由政府支配赔付金的使用，政府相当于被保险人想CCRIF购买巨灾保险，并作为受益人接受该保险基金的赔付。而且CCRIF发展至今，也已经超出一个单纯保险基金的功能，CCRIF在海地发生地震灾害之后帮助其灾后重建，包括协助涉及自然灾害应急计划，升级灾难地图等。同时，CCRIF的准备金有两个渠道，即多方捐赠信托基金与机构自身的准备金。相对雄厚的准备金基础使其具有一定的可持续性，这又使得巨灾风险得以在时间维度上进一步分散。我国政府在灾害发生之后拨付大量的救灾资金，如果这些资金能够提前以基金的形式出现，则对于巨灾保险的推动是十分有益的。 该基金的组织结构也具有其特殊性，它是在开曼群岛注册的特殊目的的保险公司，董事会则由参与国和捐赠国所控制，由董事会对公司的运作进行监督，至于具体的营运操作是由该保险公司雇佣的一些保险经理进行。考虑到加勒比地区国家的财政实力，加上捐赠国的大力支持，CC |
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