谭 民:加强中国与东盟能源安全合作的国际法思考∗(二)
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和美国关于南海问题的举动，表明东盟其他成员国和美国欲采用斡旋或调停的方式参与争端解决，但这需要经过包括中国在内的所有争端当事国的同意，显然，目前这一条件并不具备。 三、加强中国与东盟能源安全合作的国际法思考 国际合作对保障能源安全具有重要作用，然而它本身也需要保护，法律手段便是其中之一。将政府之间通过外交、政治谈判达成的合意以法律形式固定下来，不仅能使权利义务明确化，也有利于为进一步合作提供谈判基础。笔者以为，应当注重以下国际法规范在保障中国与东盟能源安全合 697 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 作中的作用： （一）联合国条约体系对马六甲海峡防盗反恐和南海问题的纲领性指导 联合国是当今全球最具普遍性和权威性的政府间国际组织，到目前为止，共有会员国192个。作为联合国主要机构之一的安全理事会（简称安理会），在维持世界和平与安全方面起着最主要的作用，安理会作出的决议，全体会员国必须遵守执行。作为联合国组织文件的《联合国宪章》（简称《宪章》），在第2条规定了约束会员国彼此关系、具有强行法效力的主权平等、和平解决争端、禁止使用武力、不干涉内政等国际法基本原则。另外，在联合国框架下，还通过了一系列的国际条约和安理会决议。其中，与保障中国和东盟能源安全合作有关的主要有：《联合国海洋法公约》（简称《海洋法公约》）、《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》（简称《资助公约》）、《制止恐怖主义爆炸的国际公约》（简称《爆炸公约》）、《国际海上人命安全公约》（简称《人命公约》）以及安理会第1267、1368、1373号决议。虽然《反对劫持人质国际公约》和《制止危及海上航行安全非法行为的公约》也与保障中国和东盟能源安全合作有关，但由于东盟相关国家没有参加，因此作用有限。 《海洋法公约》明确了缔约国在海域纠纷和打击海盗方面的权利义务。公约第2、5、6部分规定，海岸相向或相邻国家的领海、专属经济区和大陆架划分，应当以国际法为依据公平解决。公约第100-111条详细阐述了海盗罪行的定义，并对缔约国的普遍管辖权、登临权和紧追权作了说明。而《爆炸公约》、《资助公约》和安理会第1267、1368、1373号决议与打击恐怖主义有关。[18]《爆炸公约》对恐怖主义爆炸罪行的犯罪构成、管辖权、起诉、引渡和司法协助等作了说明；《资助公约》将打击范围扩大到对恐怖主义的资助行为；安理会第1267、1368、1373号决议明确了恐怖主义的国际危害性，特别是第1373号决议，可以说从某种程度上确认了会员国对恐怖主义罪行的普遍管辖权，这是国际反恐斗争取得的重大突破。[19]《人命公约》对防范海上恐怖主义行为作了要求，公约第XI-2章规定了“加强海上保安的特别措施”，并以《国际船舶和港口设施保安规则》作为其实施细则。 《联合国宪章》和安理会第1267、1368、1373号决议在处理南海问题和马六甲海峡防盗反恐中起着纲领性作用。中国和所有东盟国家均是联合国的会员国，并且中国和马六甲海峡沿岸三国还是《海洋法公约》、《资助公约》、《爆炸公约》和《人命公约》的缔约国。此外，南海争端的6个当事国也都是《海洋法公约》的缔约国。因此，在处理马六甲海峡防盗反恐和南海问题时，各方的一切行为都要符合这些条约和决议的规定。中国1990年正式提出的“搁置争议，共同开发”主张和2002年与东盟全体成员国共同签署的《南海各方行动宣言》，均强调要遵守《联合国宪章》，依据《海洋法公约》和平解决南海问题，今后这一观点仍应坚持。另外，根据《联合国宪章》、安理会第1267、1368、1373号决议和上述其他条约的规定，防盗反恐要尊重他国主权，不能干涉他国内政。因此，在沿岸国反对的情况下，一定要杜绝非沿岸国的军事干预，以充分尊重沿岸国的主权和领土完整。总之，联合国条约体系对保障中国与东盟能源安全合作具有不可替代的重要作用，只有在联合国的框架下才能有效解决马六甲海峡防盗反恐和南海问题。 （二）WTO协议5和CAFTA协议6对能源贸易和投资的重要影响 被誉为“经济联合国”的WTO是当今全球最大、最有影响力的国际经济组织，该组织以消除贸易壁垒、促进贸易自由化为己任，目前已有成员153个。在其框架下制定的WTO协议主要由4部分组成：GATT1994（共有13个子协议）、服务贸易总协定（GATS）、《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPs协定）和《关于争端解决的谅解协定》（USD）。WTO协议主要强调了最惠国待遇、国民待遇、市场准入、透明度和公平贸易等纪律，并为成员之间的贸易争端提供了颇为有效的解决机制。 CAFTA则是中国与东盟10国以WTO协议的相关规定为依据7，于2010年1月1日建立的，旨在实现货物贸易、服务贸易和投资自由化的区域经济一体化组织。CAFTA协议在贸易方面承认了WTO协议的优先地位；在争端解决方面兼容了WTO协议的争端解决机制，并有所突破和发展；在投资方面则将调整范围扩大到一般性的投资保护。由于WTO协议和CAFTA协议并未将能源贸易与投资排除在外，因此适用于后两者没有理论上的问题。 WTO协议和CAFTA协议对中国和东盟在能源贸易和投资领域的合作具有重要影响。中国和除 5 WTO协议是WTO框架下各种条约的总称，它体系庞杂，内容丰富，几乎涉及国际贸易的所有方面。6 CAFTA协议是在中国——东盟自由贸易区（CAFTA）框架下达成的一系列条约的统称，主要包括CAFTA框架协议、CAFTA货物贸易协议、CAFTA服务贸易协议、CAFTA投资协议和CAFTA争端解决协议。7 WTO协议的相关规定是指GATT1994第24条、《关于解释GATT1994第24条的谅解》(以下简称谅解协定)、GATS第5条以及1979年东京回合“授权条款”。 698 可持续发展·环境保护·防灾减灾 老挝之外的9个东盟国家均是WTO的正式成员，[20]虽然老挝尚处于加入WTO的谈判过程当中，但它向WTO提交的申请书中，含有其预备承担的WTO义务。根据CAFTA协议的规定8，CAFTA缔约方在WTO框架下承担或承诺承担的义务成为它们在CAFTA框架下义务的一部分，因此，老挝在CAFTA框架下，依然须受其加入WTO申请书的限制。尽管当前东盟的能源出口不断下降，但来自东盟的原油、天然气和煤炭等能源产品仍为中国快速的经济发展所急需，并可分散中国能源进口的风险。而中国庞大的市场需求和资金、技术投入将会使东盟国家，获得稳定可观的收入和在能源勘探开发方面的新发现，因此，进一步加强双方能源贸易与投资的合作实有必要。在这方面WTO协议和CAFTA协议大有施展的空间。GATT1994和CAFTA货物贸易协议能够对能源产品的出口限制行为产生很大的制约，从而促进能源产品在中国和东盟之间的自由流通。GATS和CAFTA服务贸易协议可以使中国和东盟的能源服务市场得到逐步开放。CAFTA投资协议将使中国和东盟在能源领域的投资得到有效保护。此外，USD和CAFTA争端解决协议还能为中国和东盟在能源贸易和投资方面产生的争端提供有效的解决机制。 （三）ECT和NAFTA协定的借鉴意义 能源问题比较复杂，当前中国与东盟国家的能源安全合作，多体现在综合性的合作机制中（CAFTA、GMS、ReCCAP、CANSC、ARF）。而综合性的合作机制由于调整范围过宽，在保障能源安全方面能否产生应有作用，存在疑问。一般认为，建立专门性的能源合作协调机制，在解决能源领域的利益冲突方面能更富有效率。但目前中国与东盟之间专门性的能源安全合作机制，要么属于能源企业之间的合作，法律层次较低，如中越北部湾油气联合勘探开发制度和中菲越南海油气资源联合调查制度；要么属于政府间的对话，作用相当有限，如中印（尼）能源论坛、“10+3能源部长级会议”、APEC能源工作组。因此，建立有效的专门性能源合作协调机制，应当成为中国和东盟共同努力的目标。笔者认为，这方面可考虑借鉴《能源宪章条约》（ECT）和NAFTA协定的相关规定。 1998年生效的ECT是推动和保护能源贸易、投资和运输自由化的多边能源条约，[21]该条约几乎覆盖了整个能源价值链，为能源贸易、投资、运输、效率、环保等问题的解决提供了较为理想的法律框架。在能源贸易方面，ECT纳入了WTO货物贸易制度的基本规则，并在能源产品的出口关税方面有所突破——将能源产品的出口关税纳入约束范围进行严格规制。在能源投资方面，投资者的权利得到高标准的保护，降低了能源投资的政治风险。在能源争端解决方面，ECT引入了投资者和东道国之间的争端解决机制。尤其值得注意的是，ECT关于过境运输的规定较之GATT1994第5条具有明显的进步，为缔约国规定了过境自由、非歧视、不妨碍等义务，并且还制定了《ECT过境运输议定书》，不过目前尚未生效[22]。 1994年生效的NAFTA协定是世界上第一个由发达国家与发展中国家签订的、也是目前最成功区域贸易协定。NAFTA协定最值得借鉴的是被称为“能源专章”（Energy Chapter）[23]的第6章关于能源贸易的规定。该章规定：除非对国内消费施加相同限制，否则缔约国在能源产品的进出口方面将承担零关税义务。此外，NAFTA协定还舍弃了判断“国家安全”的抽象标准，将其具体化，规定除4种情况外，不得以“国家安全”为由，维持或采取能源产品的进口或出口限制措施，[24]其主要目的在于制约出口国以“国家安全”为借口限制能源产品出口的行为，从而保障进口国的能源供应安全。 ECT和NAFTA协定对中国与东盟的能源安全合作具有重要的借鉴意义。中国和东盟在能源贸易、投资、过境运输、争端解决等方面的合作前景很大，虽然可以利用WTO和CAFTA的相关规则，但它们毕竟属于综合性的合作机制，未能较好地考虑到能源领域的特殊性，调整起来显得有点力不从心。出口限制对能源产品贸易的影响最大，要实现能源产品的贸易自由化，必须对能源产品的出口关税和非关税措施进行约束，同时应当严格限制例外条款的使用。但WTO协议和CAFTA协议都没有对出口关税进行约束，虽然原则上禁止出口限制，例外条款却又大开绿灯，尤其是“国家安全例外条款”，使用起来几乎没有限制。因此在这方面可以借鉴NAFTA协定第6章的规定。此外，能源产品的过境运输也是中国面临的现实问题，中缅油气管道即属此类，而ECT为过境运输制定了详细的规则。中国、印尼和东盟都是ECT的观察员，这为共同借鉴ECT的规定提供了宝贵机会，中国和东盟国家可考虑在合适的时机加入ECT或者参考ECT的规定制定符合自身情况的合作规则。 8 CAFTA货物贸易协议第7条，CAFTA服务贸易协议第15条。 699 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 参考文献： [1]See Information Office of the State Council of the People's Republic of China，China's Energy Conditions and Policies, 2007. [2]See Robert A. Manning, The Asian Energy Factor: Myths and Dilemma of Energy, Security and the Pacific Future, New York, 2000, p.179. [3]参见孙晓蕾，王永锋：《浅析我国石油进口运输布局与运输安全》，《中国能源》2007年第5期，第18页。 [4]Ministry of Finance of Vietnam, Decision Amending Export Duty Rates Applicable to a Number of Lines of Goods in the Export Tariff List(No. 35-2008-QD-BTC ). [5]"Vietnam to cut coal exports to China by 19 percent this year", available at http://www.chinamining.org/ News/ 2008-02-19/1203400124d9069.html, visited on Oct. 11, 2010. [6]Fitri Wulandari, "Indonesia coal exports curb will take time to bite", available at http://in.reuters.com/article /idINJAK435919 20091119?pageNumber=2, visited on Oct. 11, 2010. [7]Susan L. Sakmar, "Bring Energy Trade into the WTO: The Historical Context, Current Status, and Potential Implications for the Middle East Region", Indiana International and Comparative Law Review, Vol. 18, 2008, p.89. [8]Francis N. Botchway, "International Trade Regime and Energy Trade", Syracuse Journal of International Law and Commerce, Vol. 28, Summer 2001, pp.6-7. [9]Adam J. Young and Mark J. Valencia, "Conflation of Piracy and Terrorism in Southeast Asia: Rectitude and Utility”, Contemporary Southeast Asia, Vol. 25, No. 2, Aug. 2003, pp.270-274. [10]Richard C. Paddock, "Singapore Says Terror Ring Planned Attacks on Americans”, Los Angeles Times, Jan. 12, 2002, available at http://a |
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