王彬辉:加拿大环境法律执行机制变革及其借鉴意义∗(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 701 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 加拿大环境法律执行机制变革及其借鉴意义. 王彬辉 （湖南师范大学法学院，湖南长沙） 摘要：2009年通过的加拿大《环境执行法案》对加拿大环境法律执行机制做了重大改变，包括对环境犯罪建立惩罚下限和上限；为个人、公司和车船规定不同数额的罚款；规定法院的制裁指导规则并为情节较轻的环境违法行为规定行政罚款制度等等内容，在加拿大环境法律更好的实施上发挥了重要的作用。 关键词：环境执行法案；环境刑事罚金；环境行政罚款制度；环境保护遵守命令 2009年加拿大环境法律执行机制发生了重大改变，联邦政府于2009年6月18日通过的《环境执行法案》修改了由环境部和国家公园部管理的8个环境法律，包括《加拿大环境保护法》、《加拿大国家海洋维护区法》、《加拿大国家公园法》、《加拿大野生动物法》、《跨国流域促进法》、《迁徙鸟类保护法》、《萨格奈和圣劳伦斯海洋公园法》、《野生动物和植物保护以及跨国与跨省贸易管理法》、《南极环境保护法》，并且新颁布了法律——《环境违法行政罚款法》。该法案于2010年11月10日生效。本文拟对该法案的内容进行介绍，以期对我国环境法律实施机制的完善提供有益的借鉴。 一、加拿大环境法律执行机制变革的必要性 （一）执行环境法律的重要性被广泛认同 进入二十世纪80年代以来，发达国家纷纷加强环境执法、环境法规的有效实施和遵守，环境法执行效率迅速提高。执行环境法律的重要意义表现在： 首先，环境执法对于建立环境法及其实施机构的可信度至关重要。国家权力机关制定的环境法80%以上是通过国家行政机关的日常职务活动来贯彻执行的。如果执法不严，环境法就会被认为是“软法”，违法者就会无视法律的存在，通过污染和破坏环境以获取高额的经济效益，那么环境立法就会变成一纸空文。反之，如果环境法被严格执行，环境法的威信就会增强，而环境法的可信度越高，环境守法的可能性就越大。所以，加拿大学者认为环境执法是环境守法实质上的伙伴之一。当污染环境的行为发生时，有效的环境执法能阻止这种行为并提高环境质量。在意识到恰当的环境执法的重要性后，加拿大、美国和墨西哥在签订《北美环境合作协议》（NAAEC）时，宣布该协议的目的是为达到已提高的守法水平和环境保护的目标有效执行他们的环境法律。 其次，环境执法是实现政府环境管理职能的最重要手段。政府通过环境行政监督检查、环境行政决定、环境行政许可、环境行政处罚、环境行政复议、环境行政调解等活动来实现其环境管理职能。举例来说，在20世纪80年代，加拿大不列颠哥伦比亚省的造纸工业排放大量致命的废水到清洁的水道和拥有三文鱼、其他鱼类和贝类的海洋环境中。持续的倾倒化学废物导致1988~1989年1200平方公里的蟹和贝类丰收区域停产。对此，政府采取了一系列制止污染物排放的措施。针对大温哥华地区六个造纸厂执行了集中的环境检查和调查计划。这个计划的效果很明显：造纸厂立即中止了致命废弃物的排放并且在持续的检查压力下，通过改进技术、使用污染物处理设施等手段持续减少污染物的排放。到1998年污染物排放从1994年的水平降低了94%，达到将近零排放的效果。【1】 第三，一项连贯而有效的执法方案，有助于公平分配社会资源、维护社会秩序；有助于保证那些遵守环境法规定的企业受到公平的保护。 （二）环境惩罚与环境损害的程度相适应的要求 在过去20年里，环境违法所造成损害的程度和严重性越来越被广泛认同，相应的对违法行为施加更为严厉的惩罚和罚金的呼声越来越高。加拿大环境部的发言人也表示在现行的法律体系下，法院对环境犯罪施加的罚金经常不够高以至达不到阻止犯罪和谴责犯罪的目的。2008年4月下旬，超过1600只鸭子在向北迁徙的途中到达加拿大辛克鲁德有限公司在麦克默里堡市的有毒尾料池死了。该公司辩解说因为有春季暴风雪所以用来驱赶禽兽远离湖面的扬声器还没有安装所以导致这起事件。2009年2月，省和联邦政府对该公司处以罚款，两者之和最高额达到800,000加元罚款。但 . 2011年度国家社科基金后期资助项目：《加拿大环境法律实施机制研究》（11FFX012）阶段性成果。 【1】 See The North American Working Group on Enforcement and Compliance Cooperation, 2001, supra note 57, p 3-34. 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 环境保护主义者认为，800,000加元对于像辛克鲁德这样的大公司来说是九牛一毛。而在2009年加拿大《环境执行法案》下，即使经简易程序的案件，对公司初次罚款最高额也可以达到4百万加元。【2】 （三）统一环境法律执行机制的要求 加拿大最早的环境执行政策之一是1988年加拿大环境执行和遵守政策，该政策确定了执行的原则，专门的执行机构和他们的职责，应对违法的标准目录和设置以及应对违法的可利用的执行措施。而相似的政策也在加拿大各省发展。联邦的环境执行法律、政策中的特征在于环境标准的执行主要涉及到命令和控制法律禁止和管理的适用上，选择对违法行为向法院提起控诉来解决问题，但这个程序昂贵、耗时并要求集中的人力、行政资源。而省级的环境执行法律、政策中的特征是环境法律执行机制是多方面的，除了追诉外，还有行政命令，行政指导，小额违法罚单，许可的撤销和在一些省份执行的行政罚金。多样的执行方法给各省更多的执行选择，在轻微环境违法行为变得更加严重之前使得各省有能力处理。但这样的立法模式也导致了加拿大联邦与各省之间以及各省相互之间处理环境违法行为的不同，导致环境法律执行上的相互冲突。比如，2005年安大略省通过了法案133——《环境实施法令修正案》。该法案引入了一个新的环境惩罚机制，拥有非常强大的行政处罚性。最高处罚金额对公司每天可达到100，000加元。更进一步的是，惩罚建立在绝对责任基础上。因此，根据该法案2006年安大略省政府仅仅因帝国石油有限公司石油泄露定罪就征收了375，000加元罚金。【3】而相反，它的邻居马尼托巴省在2005-2006年总共只获得超过47000加元罚金。【4】而规律显示，当纵容或者合作方法用来处理当地的轻微环境违法时，这些宽恕严重污染犯罪的决定将对其他地方吸引资金投资的努力造成损害，因为宽松的执行导致一些省份成为投资者“污染的天堂”。【5】为避免环境法律执行的相互冲突，就必须制定统一的环境法律执行机制。 二、加拿大环境法律执行机制变革的主要内容 环境法律的执行一直是加拿大国会环境与可持续发展委员会研究的主要课题。在名为《执行加拿大污染法：公共利益必须占第一位》的报告中，国会环境与可持续发展委员会对环境执行提出了24条建议，包括：部长必须发展或修改并公布综合的执行和遵守政策；部长必须审查，并且在必须的时候重新规定确保执行必须的、顺应时代的和可执行的管理规定；更多行政资源应该用来确保恰当的环境法律的执行等等内容。2009年加拿大《环境执行法案》在对环境法律执行机制变革上集思广益，综合各方意见，保证了新修订的环境法律执行机制的先进性、科学性。 （一）统一环境刑事处罚制度 在2009年《环境执行法案》之前，加拿大环境刑事罚金制度没有对最小罚金额和最大 罚金额做出层次变化的规定，也没有统一的罚金数额规定，导致各个法律规定的罚金数额各不相同。举例来说，根据《加拿大国家公园法》对于初次犯罪人的最大罚金是5000加元，而根据《加拿大环境保护法》、《南极环境保护法》和《迁徙鸟类保护法》的规定这种情况的最大罚金是1百万加元或/并三年监禁。2009年《环境执行法案》统一了环境刑事罚金制度，规定了罚金下限，提高了罚金的上限并规定了对于不同犯罪人处以不同层次的罚金制度。 1、明确刑事惩罚的目的和惩罚原则 《环境执行法案》明确列出了刑事惩罚的目的：（1）阻止任何人实施犯罪；（2）宣告造成损害的违法行为或者可能对环境造成损害的违法行为无效；（3）通过确保犯罪人对恢复或者弥补环境损害负责而实施“污染者付费”原则。 《环境执行法案》也列出了法官应考虑的加重惩罚的因素：环境犯罪造成了损害和损害的程度；犯罪人该受到的道德谴责；犯罪人在犯罪中获得的利益或者可期待的利益；犯罪人是否曾经被警告不要犯罪；犯罪人是否有未遵守法律的历史以及犯罪人的后续行为。当存在这些加重处罚情节时法院决定不增加罚金时必须给予充分的理由。 【2】Penny Becklumb, Bill C-16: Environmental Enforcement Act, Parliamentary Information Research Service, Ottawa: Canada Library of Parliament, 2009:2-3. 【3】Ontario Ministry of the Environment, Ministry of the Environment 2006 Convictions News Releases, 2006, Available online: Ministry of Environment website, http://www.ene.gov.on.ca/envision/news/convicitons/2006/index.htm. 【4】Manitoba Conservation, Manitoba Conservation: Annual Report 2005-2006. Available online: Government of Manitoba website, http://www.gov.mb.ca/finance/annualrep/2005-06/conservation.pdf. 【5】See D. Crocker and L. Finney, Municipal and Environmental Law Bulletin_Bill 133: The New State of Environmental Protection in Ontario, 2005. Available online: Davis and Company, LLP website, http://www/davis.ca/publications/2005-06-bill-133.pdf. 702 可持续发展·环境保护·防灾减灾 2、明确规定对于个人、公司的刑事处罚等级 表一：对于个人和公司初次犯罪的罚金等级【6】 最小罚金额：15，000加元 公诉案 最大罚金额：1百万加元（并/或监禁） 最小罚金额：5，000加元 个人 简易程序案 最大罚金额：300，000加元（并/或监禁） 最小罚金额：500，000加元 公诉案 最大罚金额：6百万加元 最小罚金额：100，000加元 大额税收收入公司或者载重量7500吨或者超过的轮船 简易程序案 最大罚金额：4百万加元 最小罚金额：75，000加元 公诉案 最大罚金额：4百万加元 最小罚金额：25，000加元 严重 犯罪 小额税收收入公司或者载重量小于7500吨的轮船 简易程序案 最大罚金额：2百万加元 无最小罚金额 公诉案 最大罚金额：100，000加元 无最小罚金额 个人 简易程序案 最大罚金额：25，000加元 无最小罚金额 公诉案 最大罚金额：500，000加元 无最小罚金额 大额税收收入公司或者载重量7500吨或者超过的轮船 简易程序案 最大罚金额：250，000加元 无最小罚金额 公诉案 最大罚金额：250，000加元 无最小罚金额 轻微 犯罪 小额税收收入公司或者载重量小于7500吨的轮船 简易程序案 最大罚金额：50，000加元 表二：对个人环境犯罪的最大可能监禁规定 初犯 3年 公诉案 累犯 5年 犯初 6个月 南极环境保护法 简易程序案 累犯 1年 初犯 5年 公诉案 累犯 5年 初犯 6个月 加拿大野生动物法 跨国界河流改善法 萨格奈和圣劳伦斯海洋公园法 野生动物和植物保护和跨国界和省界贸易法 简易程序案 累犯 6个月 初犯 3年 公诉案 累犯 3年 初犯 6个月 加拿大环境保护法 迁徙鸟类保护法 简易程序案 累犯 6个月 《环境执行法案》还增加或修订了法官施加给环境犯罪人的命令类型：（1）命令犯罪人执行环境管理系统，污染预防计划或者环境应急方案；（2）命令犯罪人为环境/野生生物维护付费给政府，并且（3）命令犯罪人赔偿任何人的弥补或者预防性行动的费用；（4）命令犯罪人监督（或者付费监督）污染行为对海洋资源保护区域的环境影响；（5）命令犯罪人进行定期的环境审计；（6）命令 【6】此表中的小额税收收入公司是指每年总收入是5百万加元或以下的公司。大额税收收入公司指除了个人和小额税收收入公司以外的公司。此表中的罚金数额适用于初次环境犯罪者，累犯罚金数额加倍。除了上述的罚金以外，法院必须命令从犯罪中获利的犯罪人支付与违法所得总数相当的额外的罚金。这个数额可以超过前面罚金的最大数额的限制。 703 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 犯罪人执行社区服务；（7）命令犯罪人付费给帮助其进行环保事务的环保团体或者其他团体；（8）要求犯罪人付费给保护、维护或者恢复环境的研究；并/或（9）命令犯罪人付费给教育机构，包括与环境相关的学位学习。 3、公司管理者的刑事责任 公司的法人、管理者、代理者或者受托人涉及到该公司的犯罪行为中有承担个人刑事责任。即使该公司最终没有被追诉或者被确定为有罪，公司管理者也因为其管理职责而承担刑事责任。 4、通知股份持有者和其他人 法院有权颁布命令要求公司将其违反环境法律的相关事实以及被惩罚的情况告知该公司股份持有者。法院没有自由裁量权擅自不发布这个命令，即使是非常轻微的环境案件。但是，只有违法的公司负有向股东公布的义务，法院没有责任也没有权力要求非公司组织（如信托公司，合伙者，联合企业或者其他组织）通知他们的所有人、受 |
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