谭 民:加强中国与东盟能源安全合作的国际法思考∗(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 695 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 加强中国与东盟能源安全合作的国际法思考∗ 谭 民 （昆明理工大学法学院， 云南昆明，650500） 摘要：中国与东盟的能源安全合作已从现实和制度层面展开，但是仍然存在能源产品出口受到限制、能源运输通道安全受到威胁、南海问题向国际化方向发展等问题，应当注重国际法规范在保障中国与东盟能源安全合作中的作用，利用联合国条约体系、WTO协议和CAFTA协议，充分认识ECT和NAFTA协定的借鉴意义。 关键词：东盟；能源安全；国际合作；国际法 中国能源安全当前遭受重大挑战，确保能源安全已成为中国当前面临的现实问题。积极开展国际能源安全合作，寻求外部支持，是保障中国能源安全的有效手段。其中，与东盟（ASEAN）开展能源安全合作，对于中国而言，意义重大：不仅能增加中国的能源供应量，也可减轻中国能源运输的安全风险，还可为中国提供广阔的能源服务和投资市场。 一、中国与东盟能源安全合作的现状 资源禀赋不同是中国与东盟开展能源安全合作的客观基础。中国能源资源相对匮乏，近年来随着经济的持续高速增长，中国对能源的需求急剧上升，但中国在能源科技和资金方面的优势较为明显。[1]东盟的油气资源，特别是天然气储量比较丰富，但经济、科技水平则相对落后，东盟国家尤其是其新成员，迫切需要勘探开发本国油气资源以发展经济。[2] （一）现实层面——优势互补，相互依赖 目前，东盟是中国能源进口的重要来源地和中国能源企业实施“走出去”战略的重要目的地。自2005年以来，中国每年从东盟进口的原油约占原油进口总量的4%左右，1主要出口国是印尼、马来西亚、文莱、泰国和越南，液化天然气的比例则更高，印尼和马来西亚是主要的提供方。另外，越南和印尼生产的无烟煤和炼焦煤，为中国东部省份的经济发展提供了重要帮助。中国则主要向越南、缅甸和菲律宾提供柴油、汽油等成品油，并且中国的边境省份云南和广西，还向越南、缅甸和泰国输送电力。 东盟是中国能源企业在全球范围内初步建成的四个重点能源开发区之一。中国的能源企业财力雄厚、技术先进，不仅为东盟提供专业性的能源服务（如勘探、设计、施工、咨询等），2还通过合作开发、跨国收购等方式在东盟进行广泛的能源投资。3中国四大油企（中石油、中石化、中海油、中化）、五大电企（华能、大唐、华电、国电、中电投）和两大电网（国家电网和南方电网）在此方面均有涉及。 此外，由东盟成员国印尼、新加坡和马来西亚共同扼守的马六甲（Malacca）海峡，是中国能源进口的必经之地，中国每年有80%左右的进口原油需由此过境。[3]另外，从缅甸马德岛到中国昆明的油气管道也已于2010年6月动工，这标志着我国油气进口通道战略格局的初步成型。该管道预计于2013年建成，届时将有效缓解中国能源进口的安全困境，并为我国“西部大开发”战略的实 ∗ 基金项目：国家社科基金重大招标项目“发达国家新能源法律政策研究及中国的战略选择”（09&ZD048）、国家社科基金项目“中国-东盟能源安全合作法律问题研究”（11XFX023）、国家社科基金项目“大湄公河次区域矿产资源开发合作机制研究”（A-09001）、云南省教育厅科研基金项目“中国-东盟自由贸易区能源安全合作法律问题研究”（2010Y368）。1 该数据来自于中国海关总署官方网站( http://www.customs.gov.cn/publish/portal0/)，并经作者整理。2 如2004年中石化旗下的滇黔桂石油勘探局获得在越南河内盆地钻探天然探井的服务合同，2005年中海油旗下的中海油田服务股份有限公司获得在缅甸海域的石油钻井作业合同，2006年南方电网的子公司广西电网中标越南海防发电厂2台30万千瓦机组工程建设项目，2010年华电集团的下属企业中国华电工程（集团）有限公司承建位于西哈努克省的柬埔寨首座燃煤火力发电厂。3 如2002年中海油收购西班牙雷普索尔公司在印尼油田资产的部分权益，2007年中石油获得缅甸若开邦近海的三个深水区块石油天然气勘探开采权，2007年国家电网联合蒙特罗电网资源公司和卡拉卡高电公司中标获得菲律宾国家输电网25年的特许经营权，2008年大唐集团在柬埔寨菩萨省投资的斯登沃代水电站暨金边马德望电网工程建设项目正式开工。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 施起到重要推动作用。 （二）制度层面——对话与合作机制逐步建立 中国与东盟已就能源安全合作建立了一定的对话与合作机制。其中，专门性的机制主要有中印（尼）能源论坛、“10+3能源部长级会议”、APEC（亚太经合组织）能源工作组以及中越北部湾油气联合勘探开发和中菲越南海油气资源联合调查制度等；综合性的机制主要有中国——东盟自由贸易区（CAFTA）、大湄公河次区域经济合作（GMS）、亚洲地区反海盗及武装劫船合作（ReCCAP）、非传统安全合作（CANSC）和东盟地区论坛（ARF）。 2002年9月，第一次中印（尼）能源论坛在印尼举行，标志着中国与东盟最重要能源出口国的能源对话机制正式启动。2004年6月，中国正式加入东盟与中日韩的“10+3能源部长会议”，这为中国与东盟加强能源对话与协作提供了新的渠道。2005年3月，中、菲、越三国石油公司签署了《在南中国海特定区域进行联合海洋地震研究的协议》，商定在南海的共同协定区开展联合调查。该协议虽未涉及能源勘探和开发，但为解决争议海域的能源开发提供了良好的开端。2005年10月和11月，中越两国石油公司分别签署了《北部湾油气合作框架协议》和《北部湾协议区联合勘探协议》，表示将联合勘察开发北部湾协议区的油气资源。此外，APEC下设的能源工作组为中国与东盟开展能源安全合作的对话提供了有利场所，中国与除老挝、柬埔寨、缅甸外的东盟成员国，均已加入APEC。 除上述专门性的对话与合作机制外，CAFTA、GMS、ReCCAP、CANSC和ARF也与能源安全合作有关。CAFTA为中国与东盟的能源贸易、投资以及争端解决提供了一定的制度框架。GMS主要为中国与东盟部分国家的电力贸易提供了规则约束。ReCCAP设立的“信息分享中心”，加强了缔约国在打击海盗和武装劫船活动方面的信息合作，对保护中国的能源运输通道安全具有积极的意义。CANSC的非传统安全合作所涉内容十分广泛，几乎涵盖了能源领域的所有方面。ARF则是当前亚太地区最重要的官方多边政治与安全对话合作机制，为中国和东盟在政治、军事等领域开展能源安全合作，提供了对话平台。 二、中国与东盟能源安全合作存在的主要问题 虽然中国与东盟的能源安全合作，已从现实与制度两个层面展开，并取得了令人瞩目的成就，但是仍然存在以下几个值得注意的问题，这些问题如不加以妥善解决，势必阻碍双方合作的进一步深化。 （一）能源产品出口减少并受到限制 自2002年以来，东盟对中国能源产品的出口总体呈下降趋势。以原油为例，2004年之前，来自东盟的原油约占我国进口原油总量的13%左右，2004年东盟对中国出口原油约1227万吨，为历史最高值。但从2005年开始，东盟原油对我国的出口逐渐减少，占我国进口原油总量的比例下降至5%以下。4此外，部分东盟国家对能源产品的出口施加限制，有的增加出口关税，有的则实施出口配额和许可证制度。例如，越南在2008年6月将煤炭和原油的出口关税从15%提高到20%，[4]并于2009年将对中国的煤炭出口量削减了19%。[5]印尼则于2010年开始实行每年最高可达1.5亿吨的煤炭出口配额限制。[6] 本来，随着一国经济的持续增长，自身需求加大，再加上产量减少，导致能源产品的出口量下降，这是完全可以理解的。但上述国家的出口限制措施却是在能源产量增加的情况下实施的，这就不得不令人深思。究其原因，主要是因为当前国际社会对能源产品的出口限制行为缺乏有效规制。能源产品不是普通的产品，它是重要的战略物资。能源产品贸易也不是一般的贸易，它受国际政治因素影响较大，且出口国占据绝对优势。[7]由于制度设计时欠缺充分考虑，或者是在谈判时各方利益分歧无法协调，导致如今各种国际组织和国际条约，基本上都没有将能源产品的出口关税纳入减让表进行约束，这为缔约方实施或提高出口关税创造了条件。而且，许多条约虽然原则上禁止对能源产品的出口实施非关税限制，但由于各种例外条款的普遍存在，导致这一约束形同虚设。[8]上述东盟国家正是利用了这一制度漏洞，以保护环境和自然资源为由实施出口限制。这种行为如不加以约束和规制，将会愈演愈烈。 （二）能源运输通道安全受到威胁 马六甲海峡是世界上最繁忙的国际水道，具有重要的经济和军事价值，它不仅是中国，也是整 4 以上数据来自于中国海关总署官方网站( http://www.customs.gov.cn/publish/portal0/)，并经作者整理。 696 可持续发展·环境保护·防灾减灾 个东亚的能源运输生命线，沿岸三国也因此获得巨大的经济和政治利益。如今该海峡海盗活动猖獗，且与国际恐怖组织相勾结，[9]不仅使中国和其他东亚国家的能源运输安全受到极大的威胁，也严重地影响到沿岸国自身的利益。一旦遭受恐怖袭击，整个海峡运输极有可能陷于瘫痪，海峡使用国和沿岸国的经济局势和政治稳定将遭受重大打击。 马六甲海峡的海盗问题由来已久，与国际恐怖组织相勾结则始于“9·11事件”之后,[10]尽管沿岸国也费尽心思予以治理，但是均无显著成效。主要原因在于：第一，自然条件特殊。马六甲海峡全长约806公里，最窄处仅2.8公里，最浅处则只有25米，且暗礁密布，这样的航运状况不仅限制了载货船舶航行速度，也降低了犯罪的难度。第二，沿岸国经济和军事实力有限。防盗反恐需要强大的军事和经济实力作为支撑，但海峡沿岸三国的军事实力都不发达，印尼和马来西亚还是发展中国家，经济实力有限，缺乏防盗反恐所需要的足够的军事手段和资金支持。第三，防盗反恐机制不足。马六甲海峡防盗反恐最大的障碍则是制度问题。由于沿岸国拒绝本地区之外的大国势力直接介入，因此目前海峡的防盗反恐基本上由其自身负责，主要的机制有：印马两国海上联合巡逻、代号为“MASINDO”的印马新三国海上联合巡逻、代号为“空中之眼”的印马新泰四国空中联合巡逻。这些机制在海峡的防盗反恐方面发挥了一定的作用，但效果有限，主要原因是未能解决防盗反恐与国家主权之间的矛盾。海峡所在水域分属沿岸三国，而海盗和恐怖主义分子行动灵活，善于流窜，极易跨越一国边界进入他国海域。但目前的合作机制又不允许单方跨境打击，这就影响了打击的效果。 （三）南海问题向国际化方向发展 南海（South China Sea）是中国的核心利益所在，其战略位置非常重要，被喻为“亚洲的地中海”，油气资源也十分丰富，有“第二个波斯湾”之称。南海水域辽阔，岛屿众多，自古以来即是中国领土，并有大量史料为证。[11]但上世纪60年代末“埃默里报告”的出台，以及周边国家对油气资源的渴求，导致相当一部分岛屿和海域被强行侵占，由此引发中国与越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印尼等5个东盟国家在这一区域所谓的“领土争端”（俗称“南海问题”），至今未能有效解决。而且东盟争端当事国已在争议区域大规模开采油气资源，并获得巨大经济利益；更有甚者，还将开采权授予西方国家的石油公司，使争议的解决复杂化。南海问题最近持续升温，有向国际化方向发展的趋势[12]。 南海问题向国际化方向发展，其主要原因是国际政治因素的影响。这有两个方面的体现：一是东盟作为区域性国际组织的影响力扩大，全体成员国对外开始用一个声音说活。1992年《关于南中国海问题的东盟宣言》的签署首次表明，东盟全体成员国在南海问题上采取共同立场。1994年，东盟对外表示，今后将以集体名义而非双边名义接受谈判。[13]2002年，东盟全体成员国与中国一同签署了《南中国海各方行为宣言》。这些都显示了东盟在南海问题上的行动趋向一致。二是美国的干预。南海问题被美国看作是构建亚太安全秩序的重要机遇与挑战。1995年，美国便表示准备以参与对话的方式协助解决南海问题。[14]2001年之后，美国则积极推动与东盟国家举行以南海问题为背景的军事演习，并试图以协助反恐、防扩散和打击跨国犯罪为名派驻军队。[15]2010年，美国更是直接表示南海问题关涉美国利益，美国有意帮助解決争端[16]。 南海问题向国际化方向发展，另一重要原因在于国际争端解决机制的特殊性。国际争端的解决机制可分为法律和政治两类，前者包括仲裁(Arbitration)和司法解决(Judicial settlement)，后者则有谈判（Negotiation）、斡旋(Good offices)、调停(Mediation)、调查(Inquiry)与和解(Conciliation)[17]。然而，无论采用哪种机制和方法，都必须尊重国家主权。换言之，只有主权国家同意，国际争端解决机制和方法才能得以适用，《联合国宪章》、《和平解决国际争端公约》、《国际法院规约》和《联合国海洋法公约》等国际条约，对此均有明确规定。在上述解决方法中，斡旋、调停与和解属于“第三方解决”机制。当采用“第三方解决”机制时，必然会涉及当事方之外的主体。不过，是否采用“第三方解决”机制，则应由争端当事方共同决定。而且，无论如何，第三方均无权将自己的意见强加于当事方。南海问题的国际化，实际上也是“第三方解决”机制在南海问题上的反映。《关于南中国海问题的东盟宣言》的签署 |
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