沈百鑫:水法立法目的之法律比较(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 670 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 水法立法目的之法律比较——我国水法与欧盟《水框架指令》及德国《水平衡管理法》 沈百鑫 （Helmholtz Zentrum für Umweltforschung (UFZ环境研究中心)，德国莱比锡） 摘要：我国水法之间没有形成统一的水治理理念，仍强调以水开发利用为重点。欧盟《水框架指令》从零碎的多个水指令已发展到以水体保护为直接立法目的、环境保护为统一理念的综合性指令。德国《水平衡管理法》明确保护作为生态平衡中的组成部分、作为人类的生活基础、作为动植物的生活空间以及作为可利用物之水体。环境保护是欧盟和德国水法的直接立法目的，是可持续水治理的最终目的，与社会与经济的可持续发展置于同等地位。我国应尽快在环境保护的统一理念下实现水体的综合保护，提议《水法》修订。 关键词：水法；立法目的；欧盟水框架指令；德国水平衡管理法 引言：立法目的 任何一门学科和专业都需要明确的研究对象，都要为这个研究课题确定所要解决的根本问题，即学科研究目标。法律也一样，法学是围绕法律规则进行研究，不管在法律实践应用还是理论法学中，立法目的都构成其最基础的组成部分，它体现了该立法的基本功能、价值和使命①。在现代环境立法发展中，不仅广泛地开展了对环境保护的人类中心主义和生态中心主义②的讨论③，而且越来越重视把该法所要实现的立法目的明确规定到法条中。④另外，立法目的对法律体系和法条内部结构还具有重要意义。立法目的是部门法与宪法之间的有效衔接，是部门法规的精神统帅，是对法律规定不足的解释依据⑤，是环境法的实用性的必然要求。 二十一世纪被称为是水的世纪，全球范围内水问题日益严峻。我国水问题更为紧迫，“全国范围内地表水污染依然较重，主要七大水系总体为轻度污染，湖泊（水库）富营养化问题突出”，“而地下水质量状况一样不容乐观，有关的整体数据还不完善，在2010年，只对全国182个城市开展地下水水质监测，其中57.2%为水质较差和极差级别” ⑥。针对如此严峻的水情，并且基于水对于人类、生命以及这个星球的重要性，因此对水法的关注是必然的。本文从我国水法⑦的立法目的及其发展之探究出发，然后对欧盟及德国水法中的立法目的进行考察，最后为我国水法提出若干建议。 一、我国水法的立法目的 《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》和《水土防治法》共同构成我国法律对水管理事务的主要规范。我国水法体系三十年的迅速发展一方面是传统社会向法治社会转变的印证，另一方面也体现了水管理的重要性。本文主要以对《水法》和《水污染防治法》的分析为侧重，明确我国水法的立法目的。 ① 李挚萍：《环境基本法立法目的探究》，载《中山大学学报（社会科学版）》，2008年第6卷，第170－177页。 ② 参见汪劲：《环境法律的理念与价值追求——环境立法目的论》，法律出版社，2000年版。 ③ 尽管在此讨论中没有明确的最后结果，但至少可以明确，环境保护不只囿于人类自身，不仅有代际公平，还需要把人类作为自然的组成部分，人类与自然之间要达成一种平衡。通过讨论还明确了，资源保护与环境保护并不是同一事物。 ④ 环境法中的立法目的相比其它传统法律部门更具意义，这与法律部门划分和法律体系构建有关。在传统的法律部门划分标准中主要是根据法律规范所调整的社会关系和法律规范的调整方法。（见张文显主编，《法理学》，高等教育出版社（第三版），2007，第129页。）但环境法作为新兴的以环境保护为旗帜的法律部门，在短时期内无法适用传统部门法划分标准，环境保护作为其最核心保护利益成为相应法律的最重要凝聚力，体现在法律条文上，立法目的在环境法中的意义就尤为重要。欧盟《水框架指令》与德国《水平衡管理法》中都采用此立法技术，参见Czychowski/Reinhardt: Wasserhaushaltsgesetz (WHG). Unter Berücksichtigung der Landeswassergesetze, Kommentar.（德国《水平衡管理法》法条解释） 10. Aufl. Beck, (2010), S. 85. ⑤ 见前引1，第177页。 ⑥ 具体见《2010中国环境状况公报》，http:// www.mep.gov.cn，2011年8月访问有效。 ⑦ 这里对于水法取广义，指一切涉及到对水管理规范的法律规定，主要是指核心的《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》和《水土保持法》四部法律。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 由于传统水利与社会发展之间不平衡所导致的水危机①，我国治水理念与体制也在不断地转变中。自新世纪初，原水利部长汪恕诚就提出从工程水利向资源水利，从传统水利向现代水利、可持续水利转变，在继续做好防洪抗旱为特点的传统水利同时，把解决水资源短缺和水污染放到重要位置，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。② （一）《水法》中的立法目的 水法立法目的也是有着微小变化的，这体现在我国水法的制订、修订和发展过程中。原水利部自1978年起就开始组织起草《水法》，至1988年1月28日正式颁布，并于同年7月1日起实施。在原《水法》③第1条中明确规定：“为合理开发利用和保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，适应国民经济发展和人民生活的需要，制定本法。”立法中对于水和治水的重要性认识十分明确，“水是重要的自然资源，又是构成环境的要素，人类生活和一切生产活动都离不开水”，“治水问题成为历代治国安邦的大事” ④。尽管建国以来取得了巨大成就，但由于国民经济的发展对防治水害和开发利用水资源提出了更高的要求，同时因为多年来重建轻管，对客观规律认识不足，所以在水资源开发利用和保护管理方面，存在不少问题。这些具体问题包括：北方水资源严重不足，水污染日趋严重，河道设障阻水，湖泊盲目围垦，对水资源的综合利用程度不够，有些城市和地区地下水过度开采，水费标准过低，水工程设施疏于管理维护，地区、部门间水事纠纷不断。⑤因此，制定水法是很有针对性的，就是为了解决以上相关问题的。而这些具体问题的背后，有更原则性的问题，即传统水资源的管理已经跟不上国民经济发展、城市人口增长与人民生活水平提高的需要⑥。水法起草就是要为水资源管理提供一个统管全局的水的基本法，来调整水资源的开发利用和防治水害等有关活动，而且在法律名称上也否定了使用“水资源法”，而以《水法》的名称确定其全面调整水问题的基本法的地位。⑦ 尽管作为水管理的基础性法律《水法》已经颁布，但它有如中国社会主义特色法律体系建成一样，只是完成法治的最基础一步：有法可依⑧。可是对立法草案说明中指出的所面对的问题，在实践中并没有得到缓解。同样这些问题也在2001年《关于中华人民共和国水法修订草案的说明》中再次述及。1988年《水法》颁布实施14年后，于2002年对《水法》⑨又作了全面的修订。同时，也对第1条的立法目的进行了修改，表述为“为合理开发、利用、节约和保护⑩水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要”。与1988年第1条规定的内容比较可以发现：首先，修订后增加了“节约”水资源的内容11，节约成为与开发利用和保护并重的水资源管 ① 具体参见郑通汉，制度 文化 水危机，《中国水利》 2005第1期, 第32－37页，以及2005第2期，第15－21页；姜文来，水危机的主因是管理不善，《中国减灾》，2007第8期，第16页；伍新木，水生态系统危机是最严重的水危机，《中国水利》，2009年第19期，第30－31页。 ② 可参见王亚华，《水权解释》，上海三联书店，2005年，第6－10页。汪恕诚，可查阅其有关水利工作的一系列文章，其中：水权和水市场－水资源优化配置的经济手段，《水电能源科学》2001年第1期；关于水资源节约、保护和合理利用情况的报告，《全国人民代表大会常务委员会公报》，2005年1期，94－102页；水利发展与历史观，《中国水利》，2006年第23期，1－2页；人与自然和谐相处，《北京师范大学学报》，2009年第5/6期；中国水资源安全问题及对策，《电网与清洁能源》，2010年第9期，1－3页。 ③ 《中华人民共和国国务院公报》1988年第三期，第66－74页。 ④ 关于《中华人民共和国水法（草案）》的说明，载《中国水利》，1988年第3期，第33－35页。 ⑤ 见上注。 ⑥ 见上注。 ⑦ 见上注。 ⑧ 参见李林，完善中国特色社会主义法律体系任重道远，《中国社会科学报》第175期第8版。科学与法律被认为是水治理的两个关键（参见陈雷：全面贯彻落实中央水利工作会议精神开创中国特色现代化事业新局面，2011），而依法治水与依法治国是同一个法治基础。 ⑨ 载《全国人民代表大会常务委员会公报》，2002.5，第362－371页。 ⑩ 这些词汇的使用在相互之间是缺乏内在逻辑的，“开发利用”一起是还可以理解的，那对于“开发”与“利用”这种关系就根本不符合法律的思维，“开发”是出于人类利用的目的而进行的前提准备，它在整体上是使用的一个部分，而“利用”是指“利于发挥效用”、“设法为已所用”，这本身就具有价值倾向，而“节约”原来只是基于“保护”的目的而采取的态度与行为，这样的组合被规定在《水法》第一条的立法目的中，根本无法体现出现代水管理从水体使用着手，以保护为基本理念的思想。甚至在《水法》第二条第一款中，更是使用“开发、利用、节约、保护、管理水资源”，法条不是词汇的堆积，而是需要有理性逻辑为前提的思想的精确概括。 11 在2002年《水法》第一条和第二条中有关“节约”内容的添加是在审议过程中增加的；具体参见全国人大法律委员会关于《中华人民共和国水法（修订草案）》修改情况的汇报，载《全国人民代表大会常务委员会公报，2002.5, 第375－378页。 671 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 理事项；其次，明确提出了“实现水资源的可持续利用”，此表述包含了原来的“充分发挥水资源的综合效益”的意义，体现为更高层次的水管理目标；再次，将“国民经济发展和人民生活”改为“国民经济和社会发展”，即用“社会发展”替代了原来的“人民生活”，人民生活需要成为社会发展需要的一个方面。立法目的如此修改，应当承认是对水资源管理工作更高程度的认识，“合理开发、利用和保护水资源，实现水资源的可持续利用，已成为我国经济和社会发展的战略问题”①。 但是这样规定仍然强调了以开发利用水资源与防治水害作为《水法》的核心内容，作为《水法》的直接立法目的。②基于此立场出发，就可理解为，保护只是为了开发利用，在此的“保护”只是为了水资源的可持续“利用”的目的而进行的保护，这个意义上的“保护”并不是现代环境法的理念，而仍然是属于传统意义上的只考虑到资源的枯竭可能而采取的短暂的并不适用预防原则的环境保护，这个意义上的保护早在在现代环境法产生之前就已经存在。所以从“节约和保护水资源与合理开发利用水资源、防治水害是紧密联系，互相促进的，不能将二者割裂开来”③来理解，水体保护并没有单独的法益保护。正是基于这种对于“开发利用”和“保护”之间的关系定调，所以相应的整个《水法》制度，都基于这种关系，整体不适用现代环境保护的理念。 在可持续发展成为整个国际与国内社会发展的理论指导下，可持续发展同样是水管理的一个核心目标。对水管理的可持续理念的理解上，《水法》第1条“水资源的可持续利用”在表述上就是值得疑问的（见第四部分）。在立法者的理解上，同样也没有能完整地对可持续理念的环境、经济和社会三个方面来进行综合的分析。“水资源的可持续利用”的含义仅是局限于“一是在人类与自然相和谐的前提下，不但提高人们生活质量和环境承载能力、满足一个地区人们的用水需要，而且也不损害别的地区人们满足其需要的发展；二是防止追求眼前的发展，造成污染和枯竭而影响长远的发展。”④这两点全然体现了一种只局限于用水利益之间的协调，而不是用水与保护水之间更高层次的协调，不是从对自然的水体保护的基础上出发来长期实现人类水需求的满足（具体见第二、三部分中德国及欧盟水法的理念）。 由此可见，这样的立法目的的规定，其不足是非常明显的。首先，尽管在修订理由中第一点就强调了“在水资源开发利用中重开源、轻节流和保护，重经济效益、轻生态与环境保护，在一定程度上导致许多地方水源枯竭，污染严重，生态环境破坏”，但在立法目的上却没有突出环境保护的重点，而是依然停留在资源开发利用的经济法层面上，没有上升到真正意义的环境保护法的高度上。其次，在表述上，把保护与开发、利用、节约三者进行并列就已经强调了法律对水体使用的袒护，所谓开发、利用、节约其实都是水体使用的一个侧面。这种“可持续利用”只是对“可持续”理念的一种误读。这点同样可以通过下面与欧盟及德国水法中的立法目的的比较来说明可能存在的不足。（具体见第四部分） （二）《水污染防治法》中的立法目的 再来考察《水污染防治法》中规定的立法目的。我国《水污染防治法》是四部主要水法中最早制定的，且已经过1996年和2008年的 |
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