Manuel PENNAFORTE （潘富石）:法国预防科技灾害的法律措施∗(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 660 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 法国预防科技灾害的法律措施. Manuel PENNAFORTE （潘富石） （法中环境协会） 2001年9月21日星期五，法国GRANDE PAROISSE公司旗下，位于图卢兹的AZF化工厂发生爆炸，造成31人死亡，2500余人受伤，并造成了巨大财产损失。大部分受害者受到了爆炸气体的直接伤害或间接伤害（即被爆炸气体掀起的物体所伤）。在财产损失方面，被毁坏建筑的修缮和重建成本约为20亿欧元。 该工厂起初建于远离人群的地方。尽管该工厂生产的化学物质（硝酸铵）属于具有爆炸危险的物质，然而居民们不顾风险，在获得市政府批准后，逐渐定居在工厂附近。虽然进行了大量的调查以及长达十一年的刑事诉讼，该事故的原因仍然存在疑问。 因其影响巨大，该事故在法国国内引起了广泛的讨论，最终导致立法机关于2003年7月30日通过了第2003-699号《科技和自然风险预防及损失赔偿法案》。该法案是欧洲指令，亦称塞维索（Seveso）①指令的补充，也是实施了三十年之久的科技灾害预防政策的延续。 第一，法国在该领域实施的防范政策重点关注那些可能引发“重大事故危险”的设施，亦即可能因爆炸或释放有害物质，而对周边居民的健康或安全、对环境造成严重威胁的设施。（法国《环境法典》第L. 515-8-I条） 此类设施在分类管理的设施清单②（Nomenclature des Installations Classées）中被归为“S”类—“servitude（地役权）”一词的首字母。根据“相加性规则”，同一地域本来单项不属于“S”类的存储设施，如果相加在一起，其存储容积总数超过“S”类的规定，则须对其执行“S”类设施的管理规定。据法国环境部数据，2011年底法国共有616处“S”类设施（占法国分类设施③总数的0.13%）。 第二，该法令旨在降低“S”类设施中科技灾害的发生概率。因此，“S”类设施受到更为严格规定的限制及监督，同时，也会受到城市化措施的约束。在这些更加严格的规定中，特别包括如下义务： .. 每三年对存在于设施中的危险物质进行定期清查和统计； .. 制定重大事故预防政策（PPAM），使安全责任和措施制度化； .. 建立安全管理体系，明确重大事故预防政策（PPAM）的组织、程序及资源； .. 遵守抗震规定； .. 制定及更新重大危险的评估； .. 制定内部应急预案； .. 设立经济担保以应对重大事故后果 此外，分类设施清单中的“S”类设施有明显的特殊性。针对该类设施，通过采取土地产权措施允许政府控制城市化是必要条件抑或强制要求。与此相对应的法律手段为公共事业地役权（SUP），其可分为如下两类： 第一类，行政机关（省长，即国家派驻地方的代表）可以主动或者在经营者或市长的要求下，制定“远离”公共地役权的规定，旨在限制或禁止设施周边的建筑项目或某些整治工程，使建筑工程许可服从相关技术规定，或减少雇员出现频率。 “远离”公共地役权可通过一个简易程序来设立，但是不能依据该地役权，强制要求拆除或废弃现有的符合之前规定而建成的建筑物。在“远离”公共地役权被纳入到城市规划文件之后，其具有可抗辩性，相关的权利人有权要求停止一切不符合相关规定和限制的工程项目。反之，如 “远离”公共地役权对财产所有权造成损害时，受损害的业主有权获得赔偿。 第二类，在有权经营“S”类设施的地区，省长有义务制定并实施科技风险预防方案（PPRT）， . 本文是翻译文本，若与原文意思不一致，以法文版的原文意思为准。 ① 联合国欧洲经济委员会于1982年6月24日颁布的第82/501/CEE号关于《工业活动中的重大事故风险 》的指令和欧盟于1996年12月9日颁布的第 96/82/CE号 关于《重大事故及其有害物质的危害控制》的指令. ② ICPE法则中进行分类管理的设施清单（Nomenclature des Installations Classées）。ICPE（Installations Classées pour la Protection de l’Environnement）法及其实施细则是国家为了达到保护环境的目的，而对各种设施进行分类管理的一系列法律法规的总称。 ③ 通过ICPE法则进行管理的设施，在本文中，我们简称为分类设施。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 其与公共事业地役权具有同等的司法价值。 在对AZF工厂事故进行反思的基础上产生的科技风险预防方案（PPRT），旨在根据危险评估中描述的风险性质、强度以及所采取的风险防范措施，来界定受灾害威胁的范围。与非强制性的公共事业地役权（SUP）一样，科技风险预防方案（PPRT）旨在限制存在风险的设施周边的城市化。但是，两者也存在多方面的不同。 首先，科技风险预防方案（PPRT）的实施是强制性的，其制定程序较为复杂。制定程序需要与该方案直接相关的各方人员（市镇、设施经营者、地方信息与协调委员会）的参与，并在很大程度上取决于上述人员与公众之间的协商。 其次，科技风险预防方案（PPRT）可以制定土地措施或者建筑保护措施。土地措施主要是划定整治工程，或者被禁止或服从技术规定的新建、扩建工程的区域。根据风险类型、严重程度、发生概率等，市镇在这些区域设立优先购买权（产权所有者一旦有出售意向，市镇可以优先购得该产权）、建筑放弃权（如果产权所有者提出要求，市镇必须购买其物业）或保留出于公共用途对其产业进行征用的可能性。科技风险预防方案（PPRT）还可以制定对居民的保护措施，应对由土地整治、建筑、工程、设施及交通道路的使用或经营造成的危险。 最后，科技风险预防方案（PPRT）的资金来源也有其特殊性。土地措施依据国家、相关设施经营者及市镇三方共同签署的协议来提供资金。另外，关于建筑保护措施，产权所有者可享受税收优惠，优惠数额为保护工程费用总额的30%（此类保护工程费用总额不能超过该产业市价的10%）。 根据上述报告可以看出，存在科技灾害风险的设施的经营者须受到众多限制与约束。如果不遵守相关规定和义务，经营者将面临严厉的行政处罚（如暂停设施的营运等）及刑罚制裁。 法国预防政策的特点在于其运用独特的手段，最大限度地控制高风险设施周边的城市化。科技风险预防方案（PPRT）在这一点上表明了法国政府机关的具体行动力及其尽可能多地从AZF化工厂事故中吸取经验教训的意愿和决心。 作者简介：Manuel PENNAFORTE 先生（中文名：潘富石），法中环境协会法方会长，巴黎律师公会律师，法国布瓦万律师事务所合伙人。 661 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 The Prevention of The Risk of Technological Catastrophes under French Law by Manuel PENNAFORTE Lawyer at the Paris Bar – Boivin & Associés French President of Environnement France Chine Abstract: Following the explosion in the French “AZF” factory in Toulouse in 2001, in order to protect the environment the authorities immediately put into motion extensive legislative reform regarding classified installations. They have been working to reinforce the legal tools necessary for the prevention of the risk of major accidents for over thirty years and the law of 19 July 1976 was passed nine days after the Seveso catastrophe in Italy. Since then the European ‘Seveso Directives’ 1 and 2 have come into force providing the principles of the prevention of major accident risks. The approach to risk has become more global and detailed. French law is now based on the precise identification of those installations which are likely to generate a risk of a major accident and provide original tools such as the plan for the prevention of technological risk (PPRT) which aims to ensure the best control possible of urban development around the installations that present a high risk. Friday 21 September 2001, 10:17 am: the factory “AZF” (AZote Fertilisants) in Toulouse, France, is completely devastated by a gigantic explosion killing thirty-one people and injuring about 2,500, also causing considerable material damage. Most of the victims suffered from the direct effects of the blast of the explosion or its indirect effects when hit by objects carried by the blast. According to official sources many survivors are still suffering from mental disorders and also auditory problems. From a material point of view, the destruction caused by the explosion was considerable in the south-west part of the town. It was the northern-most part of the factory site which was damaged. The cost incurred by the repair and reconstruction of the damaged buildings has been estimated at around two billion Euros, thirty-three million of which concern government buildings alone. The AZF factory , which is no longer in operation and has been dismantled, was operated by the company GRANDE P |
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