汪海燕 张红霄:森林生态政府补偿机制研究(二)
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活和生存，政策制定者应公平分配社会主体的环境权利和义务，按照客观自然规律合理解决不同利益主体对于森林资源的利益冲突。失去了公平，也就意味着失去了可持续发展的可能性。③因此，应当通过森林生态补偿机制协调所有保护地居民的经济私益和公众的环境公益。 《自然保护区条例》第十八条将保护区按功能区划分为核心区、缓冲区和实验区。对不同区域做出了相应程度的限制进入的规定。这种管理措施限制了当地社区居民对自然保护区内资源的利用，影响了其传统生产和生活方式。天保工程的实施，不仅停止了天然林的采伐，也停止了农村集体和个人营造的各种人工林的商业采伐，减少了工程区农户的木材采运及加工劳务收人，使得与商品材生产相关的前向关联和后向关联的产业发展受挫，工程区周边居民为保护天然林资源丧失了生存和发展的机会。 《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》第4条规定：集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年每亩10元，其中管护补助支出9.75元，公共管护支出0.25元。基于此，目前我国的公益林补偿标准仅考虑林地面积，林农享有承包经营权的林地被区划为公益林是获得生态补偿的必要条件，而保护区周边居民因保护森林生态功能所承担的发展机会损失无法利用生态补偿机制获得补偿。我国林业自然保护区、天然林集中分布区域大多位于经济落后的偏僻山区，当地社区传统的生产生活方式对自然资源的依赖性很强，林业自然保护区和天保工程区的禁限伐政策限制了当地居民对森林资源的经济性利用，甚至构成林农维系基本生存需要的障碍，使得保护区周边居民表现长期持续性的贫困。同时，由于保护区与其周边居民具有长期的相互依存关系，保护区建设如果无法得到当地林农的认同，森林生态保护也会丧失现实基础。 ① 吕月良,陈钦,吴奕,等.林业现代化评价研究[M].北京:中国林业出版社,2006:176. ② 参见秦天宝，环境公益与经济私益相协调：保护地居民权利保障的基本原则，世界环境杂志社，http://www.wem.org.cn/news/view.asp?id=417&cataid=11&title=，2012-5-10. ③ 史玉成.生态补偿的理论蕴涵与制度安排.法学家【J】2008（4）：.97. 310 可持续发展·环境保护·防灾减灾 森林生态效益对于人类的积极作用比较容易获得直观感受，但是很难准确评价受偿者得到了多少利益以及公益林保护者损失了多少利益，在目前的权利框架下，公益林保护者的利益损失没有获得补偿的权利基础，因此公益林保护者所承担的发展机会损失无法通过财政转移支付的方式进行补偿，但是，公益林保护者并非因此而丧失受偿主体资格。政府公共管理职能的实现，除了公共财政支出以外，还可以利用政策倾斜、技术输入、教育培训等多种方式进行。林业自然保护区、天保工程区周边居民为保护森林生态功能而丧失的发展机会成本，可运用产业发展的方式利用技术输入、政策倾斜代替资金支付，促进保护区经济社会生态效益的协调发展。 （二）国有林不属于受偿范围 政府掌握的资源和能力总是相对有限的，面对整个社会庞大的公共物品和服务需求，必须考虑森林生态政府补偿资金的机会成本问题，因此补偿机制的构建应立足于资金有限的约束条件，受偿范围应限于“损失补偿”的前提条件。 2003年《关于加快林业发展的决定》中明确指出“深化国有林场改革，逐步将其分别界定为生态公益型和商品经营型林场”；“生态公益型林场要以保护和培育森林资源为主要任务，按从事公益事业单位管理，所需基金按行政隶属关系由同级财政承担。”根据政策规定，国有公益林的建设和保护成本由同级财政支出，该项财政支出属于国家利用直接投资方式提供森林生态公共品范畴，不存在需要进行补偿的产权损失。因此，国有公益林不属于森林生态补偿机制中的受偿主体。 2009年《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》第四条区分国有公益林和非国有公益林，对集体和林农个人的公益林采取更高的补偿标准，但从政策执行情况来看，生态补偿基金最大的收益者依然还是国有林业企业。《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》规定：国有的国家级公益林平均补助标准为每年每亩5元；国有的国家级公益林管护补助支出，用于国有林场、苗圃、自然保护区、森工企业等国有单位管护国家级公益林的劳务补助等支出。该项补助支出已有国家投资的保障，对国有林的补偿构成国有林业企业的额外收益。 （三）公共管护费用不应占用补偿资金 森林生态效益补偿涉及公共财政资金的筹集和使用，具有明显的公共行政目的，必须由有权机关作出决议并由行政机关执行的方式对此项事务进行必要的、充分的管理和监督。① 森林生态效益补偿机制通过支付管护费的方式将公益林管护的责任明确到了具体的林权主体，但并未因此而否定林业行政管理部门对于公益林资源的建设管理职责。森林生态效益补偿机制中林业行政管理部门的管理职责主要有两方面内容：第一，公益林经营者的管护具有分散性的特点，为保障公益林质量而开展森林火灾预防与扑救、林业有害生物防治与监测等需要整个公益林区统一进行的工作无法依赖林农个体进行；应当属于林业行政管理部门的职责范畴；第二，林业行政管理部门应对公益林整体质量进行监测和评估，以此为依据监督公益林经营者按照管护合同的要求履行护林职责，以保障公益林质量。 《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》第四条规定：国有的国家级公益林平均补助标准为每年每亩5元，其中公共管护支出0.25元；集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年每亩10元，其中公共管护支出0.25元；第七条规定：公共管护支出由省级财政部门列支，用于地方各级林业主管部门开展国家级公益林监测、管护情况检查验收、森林火灾预防与扑救、林业有害生物防治、监测等工作。上述公共管护费用所涉及的支出事项属于林业行政管理部门的职责范畴，应当由同级政府从公共财政中列支。现行补偿政策将上述各项管理活动所支出的费用纳入补偿基金的支出范围，占用了补偿资金，既不符合“损失补偿”的补偿机制建设目标，也不符合林业行政管理部门的职责要求。 四、研究结论 第一，政府主导的补偿机制以立足于林业分类经营的政策背景，以合理区划公益林为前提，并与林业自然保护区、退耕还林和天然林保护中涉及的生态公益林建设相协调，避免国家在公益林建设领域的重复投资。 第二，根据“受益者支付”原则确定中央政府和省级政府的补偿主体地位，不应通过简单扩大公益林面积的方式进行森林生态保护，不宜进行市、县级森林生态效益补偿机制的构建。 第三，根据“保护者受偿”原则，将因生态公益林建设而权利受损的非国有公益林经营者和保护 ① 竺效.我国生态补偿基金的法律性质研究.北京林业大学学报（社会科学版）【J】.2011（3）：7. 311 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 者均纳入森林生态政府补偿范畴，通过经济支付和物质支持对其进行充分、合理的补偿。 第四，国有公益林建设不应挤占森林生态效益补偿资金。根据《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》的规定，在国有林区实行森林资源管理权与经营权的彻底分离，因此，国有林企业获得独立市场主体地位是获得森林生态效益补偿的前提。 第五，强化林业行政管理部门对于公益林保护的管理职责。林业行政管理部门应当进行公益林质量监测、森林火灾预防与扑救、林业有害生物防治与监测工作；根据管护合同的规定加强监管，并根据管护义务的实际履行情况及时有效对受偿主体给付补偿资金，不能以公共管护的名义占用补偿资金。 Abstract: On government mechanism of ecological benefit compensation of non-commercial forest aim at forest eco-environment protection and incentive operator of non-commercial forest, by coordinating the economic benefit and ecological benefit. The forest classification management was analyzed to establishing forest ecological benefit compensation system. Firstly, governments at all levels undertake the different ecological compensation responsibility according to the forest resources status and the financial pattern of the governments. Secondly, definition the compensation scope is based on the objective of compensating loss. Key words: the non-commercial forest; government mechanism of ecological benefit compensation; compensating loss 作者简介：汪海燕（1978-），女，南京林业大学经济管理学院法律系讲师，主要研究方向为林业法学。 张红霄（1964-），女，南京林业大学经济管理学院教授，博士生导师，主要研究方向为林业经济与政策、制度经济学。 312 |
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