田信桥 周伯煌:论环境法的精神品格及其历史转型(三)
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保护、轻农村环境保护”，到目前为止既没有一部自然生态环境保护方面的综合性法律，也没有专门的综合性的农村环境保护法规；有些相关法规不够协调，有些法律规定存在相互抵消或冲突的问题；某些环境资源法规或是其规定不够合理，或是其规定过于原则、粗糙和缺乏可操作性，或是其强制性不强，致使其有效性不足、实施效果欠佳。 环境法的调整对象具有双重性，即它不仅调整人与人之间的在涉及环境保护时形成的社会关 ① 中国能源网.中国环境立法三十年. http://www.china5e.com/show.php?contentid=55000[EB/OL] . 295 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 系，也调整人与自然之间利用与被利用，保护与被保护的关系。这种调整对象的双重性使环境法学的价值内容也具有了双重的内容。这就是环境法具有正义和功利双重价值，而正义价值和功利价值又都具有双重的内容。其中正义价值包括人类正义价值和自然正义价值，功利价值包括物质功利价值和精神功利价值。 （二）与现代环境法精神品格相违背的社会因素 我国“环保部门立法虽多，但管用的不多”，“年年立法，年年治污”，基本没有走出“环境污染和生态破坏继续恶化”“治理速度远远赶不上污染速度”的怪圈？产生上述现象的一个重要原因，是我国现行环境资源法的正当性、有效性和可执行性还不够，即法律规定本身还存在某些缺陷。现行环境法对公民的环境权利规定较少而苛以义务较多，对环境行政管理部门的权力规定较多而责任规定较少。 1、环境保护机构职能与市场经济发展不适应 企业是最重要的环境污染源。在计划经济体制下，各级政府可以通过行政手段以不供应工程建设项目材料、设备、物资等手段对重度污染企业进行遏制。但在市场经济体制下，资源和能源主要按市场规律配置，政府已经不使用直接的行政手段控制企业。对企业污染的控制主要依靠环境保护行政机构，但在政府精简机构的过程中，某些地区以经济发展为重，不仅不重视环境保护机构建设而且对有的机构或撤或并或降格严重削弱了环境保护主管部门的环境保护权力，使其无法发挥应有的作用，面对市场经济条件下的日益严重的环境污染事件，环境机构经常处于“无权管，无力管”的尴尬局面，环境保护的基本原则难以落到实处，妨碍环境保护工作的实际效果。 2、环境影响评价制度有名无实 从实际情况看，各级各类行政主管部门多出于本部门经济利益的考虑，对环境影响报告书或环境影响报告表的预审、审批大多流于形式，而且有些企业干脆绕开此项环节，根本不做环评报告书（表），直接开始工程项目建设。 三、现代环境法精神品格的建设与历史转型 （一）现代环境法理念的转变 “法律应该和国家的自然状态有关系；和寒、热、温的气候有关系；和土地的质量、形势与面积有关系；和农、猎、牧各种人民的生活方式有关系。法律应该和政体所能容忍的自由程度有关系；和居民的宗教、性癖、财富、人口、贸易、风俗、习惯相适应。最后法律和法律之间也有关系，法律和它们的渊源，和立法者的目的，以及和作为法律建立的基础的事物的程序也有关系。应该从所有这些观点去考察法律，这些关系综合起来就构成所谓‘法的精神’。”孟德斯鸠在论的法的精神中是这样描述的。 美国法学家E.博登海默阐述了法律的巨大作用：人往往有创造性和惰性两种倾向，法律是刺激人们奋发向上的一个有利手段。法律的最终目的不是制裁、惩罚或抑制，而是激励人们进取与引导人们为正当合理的行为，循环经济立法确保发展的价值追求就是要在全社会激励人们在追求人类自身权益发展的同时，也要正当合理地为或不为一定的行为，以实现环境资源的可持续发展。 环境是以人类为中心建立起来的一个概念，每一个公民都是在环境中进行活动，环境质量的好坏也与公民生活休戚相关，公民对环境的变化的感受也最直接，受害也会最深。因此，在法律上应当肯认公民的环境权利，确保其合法环境权益的实现。此外，只规定环保部门的管理权而对其应当承担的责任不加以明确的话，可能会造成环保部门怠于履行职责甚至直接作出有损公民环境权益的行为。因而在修改的环境法中应当对几方的权利义务予以明确，并要作出较为平衡的规定。 （二）多元正义视角下的现代环境法精神品格 从群体价值观、而非抽象正义原则来看，社会中并不存在某种统一的、行诸任何领域都有效的正义原则。每个具体的领域都有它自己约定俗成的正义，这就是华尔泽所说的“多元正义”。华尔泽认为，每个领域中都有某种主要的交换、授与或分配的物品，确定什么是某领域中的这种“特殊物品”，也就是确立对这物品的分配原则，即分配正义。利益多元化带来决策民主化。过渡时期呈现出的利益多元化的趋势，随着私人财物原始积累的不断扩张和“公共”财物产权属性改造，社会资源的进一步分散，客观上得到了不断强化。由于环境法自身学科的交叉性，涉及的利益群体更多，环境法利益关系的不断分解和利益差别的急剧显性化，导致利益冲突的公开显示，逐渐形成各种利益集团，因此，在具体的环境事件中，应该从不同的视角去审视其正义品格。 多元正义论时采用的是一种很现实的正义观。他看到现有社会中、各领域中都存在着许多现实 296 可持续发展·环境保护·防灾减灾 的不平等。如果各领域能保持独立，不受其它领域的“宰制”，那么这些现实的不平等就至少不会加剧；而且，由于每个人都同时生活在不同领域之中，他在一些领域中的劣势至少可能由他在另一些领域中的优势所抵消，最后形成一种“不平等的平等”局面。华尔泽称之为“复合平等”。 几乎所有的正义概念都是与某种“平等”的概念联系在一起的。大多数从普遍理想原则出发的正义观都包含着某种单一的平等概念。与此不同的是，华尔泽从多元正义观出发，提出“复合平等”的概念。复合平等观认为，“平等”不是一种可以预先设立的总体理想。平等只能是一种“不平等的平等”，即许多领域中实际存在的不平等相互抵消、平衡后达到的“复合平等”。现有的许多分配领域内部都不平等，因为不同的人在这些领域中并不享有同等量的领域物品。因此，“平等不是指某种物品的平均分配，而是指一系列社会关系形成的总体性质。”①环境法的法律特性正好符合此项理论，调节多元利益。 因此，我们应该理性的考察社会生活中环境法的实质作用，所谓理性，就是自由而公开地讲道理，“顾名思义，正义就是证明正当性，也就是人们所说的理性。正义就是提供正当的理性说明或者用道理来证明正当性。”②多元正义论为我们提供了一些观察和分析社会正义问题的方法，使我们可以避免从笼统印象去评价我国的社会正义现况。它能帮助我们去具体地确定每一个领域的社会正义状态，以便得出与当前时弊和问题有关的结论或者纠正方法。 （三）现代环境法精神品格注重利益整合 从大的角度分，我们可以将利益分为三大类：个人利益、公共利益和社会利益。而文明的不断演进又将使利益构成及需求进一步复杂化、多元化，同时复杂、多元的利益整合过程又促进了文明的演进。显然，没有利益冲突的法律秩序是不可能存在的，但存在利益的冲突不一定必然导致不同利益需求之间关系的断裂。所以，一定程度上，环境法又是居多利益妥协的产物。要实现环境法真正的价值，就需要相关利益群体在既有冲突又有妥协之间寻求出路，而且环境法也只有在妥协之后才能得到相当程度的遵守。 如果人类文明要得到维续和增进，又如果我们不想让社会发生解体和崩溃，那么环境法就必须对各种利益做出某种规定，通过下述三项手段而达致这一目的的：（a）承认某些利益（个人的、公共的和社会的利益）；（b）明确界定范围，在这些范围内，那些利益将通过法律律令(由司法以及今天的行政活动根据一种权威性的技术加以发展和适用的那些律令)而得到承认和获得效力；（c）努力保障在上述明确界定的范围内得到承认的那些利益。从而充分发挥其调节、调和与调解各种错杂和冲突的利益功能，以便使各种利益中大部分或我们文化中最重要的利益得到满足，而使其他的利益牺牲的最少。 利益的多元化带来了权利社会化。一方面体现为社会权力的兴起。利益的多元化意味着社会资源占有主体的多元化。这就为社会权利的兴起提供了条件。所谓社会权力就是社会主体，如公民、社会团体或非政府组织，所拥有的社会资源（精神和物资资源）对社会和国家的支配力。在利益多元化的社会，非政府组织逐渐成为影响经济、政治、文化和社会生活等各个领域的巨大社会力量。尤其在知识经济与信息革命时代，不仅社会组织拥有的社会资源的含金量很高，其集体权力具有影响力和支配力，即使个人也可以其拥有的高科技知识和信息，变成巨大的社会权力。另一方面体现为行政权力的社会化。③ （四）现代环境法的历史转型 环境法作为一门新的法律部门，的革命性就在于，环境法对人的界定，已经试图把人从高高在上的环境主宰者的地位拉下来，使环境法上的人回归到地球生态系统中一个富有智慧和知识的普通成员的本色，因此背负着沉重的社会使命。其立法目的不是完整的法律目的，仅仅是法律目的在实然立法时的阶段性表现。况且，法律上环境的概念不确定导致环境法的法律表达也迥异，如美国《国家环境政策法》、日本《环境基本法》、德国《干扰侵害防护法》、法国《自然保育法》、苏联东欧称《自然资源保护法》等。现代社会的复杂多元，也使得环境问题呈现出多样化，同时，一些潜在的环境风险也逐步引起关注，环境风险作为新技术的副产品，拓宽了环境法的指导思想——风险防范原则。作为环境法的一个最主要的原则，风险预防在现行法律中并没有体现出来。环境法的历史转型，是严格根据当前社会发展环境的变化而转化。 ① David Miller. “Complex Equality，” in David Miller and Michael Walzer， eds.， Pluralism， Justice， and Equality. New York： Oxford University Press， 1995， p.199. ② Serge-Christophe Kolm，Modern Theories of Justice. Cambridge， MA： The MIT Press， 1996， p.8. ③ 王蓉.中国环境法律制度的经济学分析[M].北京：法律出版社.2003：142-144. 297 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 修改《环境保护法》是新时期统筹经济社会发展与环境保护提出的紧迫课题，是促进科学发展、深化环境保护的现实需要。结合现阶段环保工作实际与人大环资委的修法精神，此次修法将遵循四项原则：一是要按照环资委的要求不求大而全，争取在某些重点方面有所突破；二是要按中央的统一部署，稳定基本管理体制，联合各部门求同存异，为共同的目标而协作奋斗；三是进一步强化政府环保责任，完善监管制度，维护公众环境权益；四是要合理确定不同法律的功能定位，妥善处理相关法律之间的衔接关系。我国环境法体系的形成过程采取了先污染防治后自然资源保护的途径，法律规范中法典化特征明显，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。在体制上，国家环境保护主管部门的职责范围依然限于污染防治，至于自然资源保护，则主要由相关的经济管理部门负责。随着我国经济和社会的发展，我国环境法制建设正面临着如何避免重蹈一些国家生态环境先破坏后恢复的覆辙、如何在促进我国生态环境建设事业的基础上实现国民经济的可持续发展等一些新课题。从我国环境保护发展的客观要求和国外环境法发展的历史来看，我国现阶段正在进入环境法的历史转型时期，其基本发展趋势是由传统的污染防治法体系转变为包括污染防 |
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