戚道孟 蒋春华:论我国环境资源多元保护体系的构建及完善(二)
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分的尊重。 三、完善我国环境资源多元保护体系的对策建议 （一）环境资源保护法律法规体系的完善 环境问题的阶段性决定了环境立法的阶段性。回顾现代社会对环境问题的应变措施，可大致分为三个阶段：民刑法沿用阶段：环境问题发生之始，法院多针对个案，引用传统的民法、刑法的法律原则和制度来处理；行政管制立法主导阶段和多元治理阶段。 西方国家进行全方位的环境立法，大约始于20世纪60年代。在中国，从70年代中叶围绕第一部环境保护法（试行）的立法开始，对环境法开展专项研究以来，也只有不到30年的时间。然而就在这短短30年的时间内，随着环境问题从地域性到国际性，再到全球性的认识，环境立法如雨后春笋般涌现，成为国内和国际立法的一个热点和重点问题。环境法学也在这一过程中，不断发展和完善，目前成为一门新兴的法学学科。 我国在20世纪90年代以来出现的第二次环境立法的高潮，基本上体现了环境法律移植的过程。环境立法的目的，指导思想和原则、制度等都渐进性地发生了一系列的深刻的变化。从排放控制发展到生产控制，从单一性要求发展到综合性的要求和制度，环境保护法从利益抑制发展到利益平衡、整合和增进的发展，污染防治法的修改反映了我国环境法的污染控制基本战略的进化，这种原理性地发展，导致了制度性和技术性的发展。 我国环境保护立法将进入新时期，环境保护法的创新和完善将在对制度的既往、现状与未来进行实证信息描述和负面影响的综合评估的基础上，将观念、原则和制度的创新和继受相结合，不断进化。 ① [英]科特威尔，《法律社会学导论》，第46页 ② 参见马中．环境与资源经济学概论[M]，北京：高等教育出版社，2000 ③ 国家环保总局环境规划院．排污权有偿使用和排污交易项目进展顺利，环境经济政策研究与试点项目简报，2008 (29) 255 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 1、我国环境资源保护法律法规体系现状 我国的环境保护法律法规不断健全，已自成体系。迄今为止，我国已制定了《环境保护法》等9部环境法律，《森林法》等15部资源保护法律，《自然保护区条例》等50多项环保行政法规，国家环境标准500多项，环保部门规章和规范性文件近200件①。修订后的《刑法》专门作了“破坏环境与资源保护罪”的规定，为打击环境犯罪提供了有力的法律武器。 特别值得一提的是，近年来我国先后出台事实了《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》等贯彻预防为主原则的法律法规，在“源头”上对环境资源的破坏以及污染的频繁发生进行控制，从而使综合决策有了坚实有效的法律保障，标志着我国环境与资源立法步人了一个新的历史阶段，意义十分重大。 2、我国环境资源保护法律法规体系的不足 国家环保总局法规司司长杨朝飞说：现行的环境法制的诸多不足而立法体制、程序等方面所存在的问题也受到越来越多的检视，如何理顺立法体制、解决立法冲突（包括立法权限冲突和立法文件冲突）、完善立法程序以保证立法质量和提高立法速度、避免立法无序，成为人们关注的一个重要问题。我国现行环境立法体制的不足主要表现在以下几个方面： （1）现行立法上对环境立法权限的划分模糊、混乱。 我国现行《宪法》规定，全国人大及其常委会均享有环境立法权，但是，两者享有的环境法立法权却界限不清。尽管全国人大作为最高国家权力机关，有权制定和修改“基本法律”，全国人大常委会作为其常设机构有权制定和修改“除应由全国人民代表大会制定的法律以外的其它法律”，并且在全国人大闭会期间、在不与全国人大制定的“法律”的基本原则相抵触的前提下，对全国人大制定的法律享有部分补充和修改权。两者虽然都有权制定和修改法律，在形式上、字面上的区别仅在于前者为“基本法律”，后者为“其它法律”，但由于基本法律所规范的领域模糊，“基本法律”与“其它法律”之间的差别无法辨别，对于两者享有的环境立法权也就难以区别。这也导致在立法“实践中由于基本法律和其它法律的界限不清，往往难以判断全国人大常委会是否越权制定了应当由全国人大制定的基本法律”。 同时，《宪法》和有关组织法等对国务院及其各部委、地方各级人大及其常委会、地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关的环境立法权及其相互之间关系等问题都缺乏可操作性的规定。 （2）现行立法没有形成系统、完善的环境法授权立法制度及其监督制度。 我国现行宪法和有关组织法对环境法授权立法的具体内容缺乏规定，如授权立法主体、被授权立法主体、授权立法的内容、形式、范围、效力等级、限制和监督等都没有明确的规定。但是，在实践中，除了存在个别全国人大及其常委会依法做出的特别授权立法外，一些事实上存在的环境法授权立法却缺乏充分的法律根据、必要的限制和监督，这样就有可能把本应由高层次立法机关享有的立法权随意授权给低层次的立法机关行使，或者把本应由国家权力机关享有的立法权授权给行政机关行使，从而导致环境法授权立法权的一定程度上的膨胀和混乱，而且因被授权立法主体可能就是执法主体，从而使授权立法权与执法权统归于同一主体，被赋予授权立法权的执法主体，往往从本部门的利益和权力出发，在进行授权立法中，一方面想方设法尽可能多地为自己设定权利、权力，另一方面却尽可能少地为自己设定、甚至不设定义务与责任，执法主体凭借缺乏限制的授权立法权而获得了几乎无限制的执法权。直接导致了近年来环境立法过程中所存在的设租与寻租，以及立法的随意性等重大问题。 （3）现行的环境法律法规实效上尚有较大欠缺 经过30余年的努力，我国的环境法制建设已基本完备。但“我国环境立法目前虽多，但管用的少。很多法律条文似乎还停留在理想主义层面，诸多立法存在空白，加上执法不严，体制交叉，直接影响了法律实施的效果。”但对环境违法行为的处罚规定普遍过松，且只是象征性地引入了刑事责任。同时，基层环保执法部门监管手段落后，没有关停权力，不能及时发现并制止企业偷排、漏排、超标排放等问题，加上地方保护主义的影响，造成了企业违法成本低、守法成本高而环保部门执法成本高。有的法规，如《环境影响评价法》，本来从理论上对转变经济增长方式和将污染“防患于未然”有较强作用，但缺乏相应的实施保证机制，各地的国民经济和社会发展规划以及产业发展规划根本不受法律约束。对那些真正影响经济增长方式和污染模式的“决策”，各级环保部门从来没有掌握过本来法律赋予的哪怕只是例行公事的权力。 ① 覃浩展：《我国环境政策回顾、现状与展望分析》[J]，中共南宁市委党校学报2006年第6期，第15-18页。 256 可持续发展·环境保护·防灾减灾 3、完善我国环境资源保护法律法规体系的对策 对我国环境资源法律法规的上述不足，我们应该予以足够的重视，并应从以下几方面加以改进和完善： （1）明确划分环境法立法权限，建立科学的环境立法权限体制。 最好在宪法中明确规定全国人大的环境法立法权，强化其最高立法机关地位。为了完善我国宪法对环境立法权的规定，应尽可能地详尽规定全国人大的立法权内容和种类，其意义在于：一是更加直接明确地规定了全国人大享有的最高环境立法权，突出全国人大的最高立法机关的地位。二是规定全国人大享有的环境立法权的内容。 应通过完善《宪法》的有关规定和有关组织法，对国务院及其各部委、地方各级人大及其常委会、地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关享有的环境立法权问题予以明确的具体的规定。 建立和完善环境法授权立法制度及其监督制度。为了避免和克服因环境法授权立法缺乏限制而导致其膨胀无序现象，应尽快完善经济法授权立法制度。对环境法授权立法主体、被授权立法主体、授权立法权的根据、授权立法的原则、内容、形式、范围、效力等级、限制等都做出明确规定，并且应建立和完善环境授权立法的监督制度，如完善备案制度、保留批准制度、程序保障制度、实质审查制度等。 （2）尽快完善以循环经济促进法为核心的改变经济发展方式的法律法规体系 所谓循环经济是指以减量化、再利用、资源化为主要内容，实现资源高效利用和循环利用的活动。发展循环经济应当按照以下的原则：综合考虑、技术可行、经济合理和环境友好的条件下按照减量化、再利用、资源化的先后次序进行。在资源循环利用过程中应当防止产生再次污染。发展循环经济有以下几个积极作用：第一，有助于节约宝贵资源。第二，有助于减轻环境污染。第三，有助于降低经济成本。第四，有助于增加社会就业。第五，有助于推动社会进步。因此，发展循环经济对于构建和谐社会具有十分重要的积极意义。 目前关于循环经济法的法律定位问题，是一个比较敏感的问题，但可以肯定的是，它是跟环境保护关系非常密切的一部重要的法律。循环经济与环境保护关系非常密切，甚至可以说，循环经济是科学的环境保护。应尽快完善以循环经济促进法为核心的改变经济发展方式的法律法规体系，它们的制定和实施对于推进我国建设资源节约型和环境友好型社会，将具有直接的非常重要的作用，必将大大推动社会主义和谐社会的建设。 （3）加大惩罚力度，完善环境资源保护法律法规的责任追究机制 对于我国环境执法实施不力的问题，目前学界在以下几个方面基本达成共识：①执法依据障碍，即环境立法方面的障碍，环境法律法规缺位或不完善。②执法环境障碍，表现为政府的重经济发展，轻环境保护，过分注GDP的增加和行政绩效的提升，地方保护主义严重，当经济发展与环境保护产生冲突的时候，一些地方政府往往采取了牺牲环境的做法，甚至出现了包庇、纵容污染，或纵容污染环境的现象发生。企业的环境守法意识淡薄，甚至公然抗法，公众在环境保护方面缺乏话语权和交流的平台，以及环境维权意识缺失和因为诉权、证据等原因所导致的环境维权的不能。③执法体制和能力障碍，如执法机关自身的建设和素质需要强化等。④环境执法监督机制不完善，这直接导致环境执法中的执法机关的职责难以落实，进而环境执法的相对人的环境法律责任难以依法追究。①，本文认为其中核心因素是环境法律责任追究和环境执法监督机制的的缺失。② 故应大力增强环境资源保护法律法规内容的可操作性，加大惩罚力度。政府应该主要完善“公众参与机制”和“公众问责机制”。要完善“公众问责机制”，首先改变政府部门的工作作风，改高高在上的管理为踏踏实实的服务，政府应该做到透明行政，公开行政。其次，把降低单位GDP能耗作为经济和政治指标纳入官员（含国企等大企业的高级管理人员）政绩考核，同时公之与众，在保障公民的知情权的前提下，借用公众、舆论、民间环境保护组织、人大等公众监督形式，来判断政府的行为是否得当，公众应当有权评判官员的政绩，应当可以决定某些地方官员的任职和对他的弹劾，从而对环境污染和生态破坏的制造者施加压力。 同时，本文认为应该特别引入公民环境公益诉讼制度。美国的环境公民诉讼制度产生于上世纪70年代，被认为是环境立法中的创举。它允许与案件无直接利害关系的原告出于公益目的向法院起诉，诉讼者可以获得罚金的一部分，是一种带有很强的公益性的新型诉讼制度。“美国环境公民 ① 参见王灿发：环境执法的障碍分析，载《环境执法研究与探讨》，中国环境科学出版社2005年7月版 ② 参见蓝文艺：《环境行政管理学》，中国环境科学出版社2004年版,参见杜万平：环境行政权的环境监督机制研究——对环境法律实施状况的一种解释，载环境资源法律论丛，第六卷，法律出版社2006年版第41页 257 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 诉讼作为一项公益诉讼制度，对美国环境法律的发展和实施产生了深刻的影响。其最具特色的地方就在于民众通过借助司法的力量介入行政过程而监督行政，弥补公力执法的不足，以达到维护 |
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