秘明杰:环境民事公益诉讼之检察机关主导模式研究∗(二)
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念出现的，以‘社群’来表达会更为贴切。因此，环境民事公益诉讼的本质是通过环境作为诉讼的中介，最终达到对某一受到污染的‘社群’救济。”4结合前述分析，作为环境社群公共利益的可能性代表主体，检察机关是目前较为恰当的选择，其运作模式类似于“代表国家对犯罪人提起公诉”的刑事公诉职能。检察机关的法律地位、角色性质和基本职能等决定了其环境民事公益代表的合理性、合法性，也即检察机关是以国家环境公益（一般与公众环境利益保持一致）代表的身份提起诉讼，其所提起的诉讼案件本身与之并无直接利害关系。与此同时，“中国公共性社会组织的发展状况并不能满足公益诉讼的要求，如果由个人直接提起公益诉讼，较低的诉讼门槛可能会使公益诉讼滥用成为一种潜在的危险。考虑我国的司法资源的有限性，检察机关提起环境民事公诉可以避免起诉的随意性，有效控制公益诉讼的数量，提高公益诉讼的质量，真正发挥公益诉讼保护公共利益的作用。”5 （一）检察机关诉讼主张的民事性和公益性 随着新问题的出现和司法实践的推行，“检察机关作为‘最高法律秩序和道德秩序的代表’，在保护公益的口号下，也由原来只承担刑事诉讼职权，逐步承担了在民事、经济等方面作为公益代表人向法院提起诉讼的职责。”6在环境公益尤其是一定社群环境公共利益面前，检察机关和环保行政监 3 李艳芳：《公众参与环境保护的法律制度建设——以非政府组织（NGO）为中心》，载《浙江社会科学》2004年第2期。4 王蓉、陈世寅：《关于检察机关不应作为环境民事公益诉讼原告的法理分析》，载《法学杂志》2010年第6期。5 陶伯进：《检察机关参与环境民事公益诉讼的实践进路》，载《新疆大学学报》（哲社版），2011年第4期。6 山东省青岛市李沧区人民检察院公益诉讼课题组：《人民检察院提起公益诉讼的立法研究》，载《法学杂志》2009年第9期。该文认为其理论依据有二：一是程序当事人理论，“德、日、英、法、美等国的法律明确规定，公益诉讼中的检察官作为职务上和公益上的当事人，为维护国家利益或社会公共利益实现时被赋予当事人的资格，从而将检察官归属于对他人的实体权利义务或者则产不拥有管理权或者处分权的法定诉讼担当人之列”；二是正当当事人理论，“检察机关从其性质与法律地位上看，是成为维护国家与社会公利益的最佳代表者。符合‘诉的利益’要求，因此检察机关在提起公益诉讼时可以成为止当当事人”。 233 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 管部门虽同属于国家机关范畴，但它们保护环境公益的运作机制却截然不同。环保行政监管部门运用的是行政执法机制，在环境行为人危害到环境公共管理秩序时启动，追究的是其环境行政法律责任；而检察机关运用的是诉讼机制，在环境行为人造成环境公益损害时启动，追究的是其环境民事或刑事法律责任。“环境刑事诉讼是检察机关针对环境犯罪行为以涉嫌犯罪者向法院提起的诉讼。在这类案件中，检察机关代表国家提出控诉，具有保护公共利益的倾向，检察机关可以被视为环境公益保护者，因而刑事诉讼属于一种公益诉讼。”7与之同理，检察机关同样可以作为某区域范围内受损环境公益社群的代表，以原告身份提起环境民事公益诉讼，这也是其检察职能的拓展和体现。 检察机关主导环境民事公益诉讼，诉诸的是民事法律手段，其诉讼目的不是为因环境污染或生态破坏而造成人身健康、经济损失的社群中的某个或某些主体寻求司法救济，而是为预防、减少或消除可能严重危害公众环境利益的环境污染或生态破坏。在环境民事公益诉讼中，检察机关充当的是“程序当事人”，是形式上代表环境公益的民事原告，其诉讼结果的最终归属是社群或公众。与之不同，作为国家代表的环保行政监管机关诉诸行政处罚或行政强制措施等带有惩罚性，维护的是良好环境秩序，代表的是国家权力，其行为效果最终归属于国家（严格区别于一般意义上的社群或公众）。前者属于民事责任的范畴，后者属于行政责任的范畴，同一个主体可以依不同的程序，同时承担上述两种性质的责任。究其原因，国家和社会是两个不同的概念，当具体到环境利益时，国家利益和环境利益的救济渠道也各不相同。 （二）法律制度上的有序衔接 “检察权实现社会公正的功能预期，从法律制度来讲，就是体现在监督和促使能体现社会公正的良善的法律得到普遍遵守，以此制约公共权力、保障公民权利，并且维护社会公益。因此，检察机关通过行使检察权保护社会公益是其权力产生和运作的终极目的，环境公益是社会公益的重要组成部分，当环境公益受到侵害而其他救济途径失效时，检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼就具有必要性。”8在可行性方面，检察机关与审判机关在级别和地域设置方面是相互对应的，“从我国检察机关的纵向组织机构来看，实行严格与法院相对应的层级组织机构”9，这有利于环境公益诉讼管辖权的确立，进而为环境公益诉讼的提起、立案、审理和执行创造了良好有序的条件。 环境污染或生态破坏往往具体表现为某一特定区域、某些特定社群环境公共利益的损害，其实质是某种环境功能的下降或丧失。作为环境公益的代表主体，具体由哪级哪个检察机关行使公益诉权、提起环境民事诉讼，则应根据该受损环境功能所影响到的区域范围来确定。一旦确定了代表环境公益的检察机关，则应由其向同级人民法院提起环境民事公益诉讼。这就在一定程度上解决了因环境公益的无形性、整体性、不可分割性带来的无人诉、无法诉的程序难题。 （三）检察机关提起环境民事公益诉讼的资源优势 鉴于环境污染或生态破坏影响范围广泛、受害主体不特定、损害结果难以测定等特点，环境民事公益诉讼往往体现为“立案难、取证难、鉴定难、胜诉难”的尴尬局面。与之相适应，“检察机关是一支诉讼能力较强的司法队伍，在财力和技术保障上可以依托国家的雄厚资源，完成环境公益诉讼具有先天优势”10。作为国家机关之一，检察机关在人力、物力、智力等方面具有独特的资源优势，有利于确保调查取证的高效性和诉讼救济的及时性。与此同时，它还可以“公函”的形式寻求环保行政监管部门的配合，利用环境管理机关的资源实现对涉案证据的收集和鉴定。“检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼是解决我国现实严峻环境问题、保护环境公益、救济环境权的需要，而我国现有的法律制度体系和检察机关的性质与职能也为检察机关作为原告提供了可行性。”11相比较而言，环保行政监管部门虽也有资源优势，但不宜出任环境公益的代表，这是因为它作为政府的职能部门受到地区经济发展压力的驱使，往往通过牺牲环境公益来换取当地社会经济的一时发展。 三、检察机关主导环境公益诉讼的启动程序 “公共环境利益有多重表现，环境公益诉讼的主体是多元的，由于各类潜在的环境公益诉讼主体均有其优势和不足，法律应该设立相应的程序，让最合适的主体有机会提起环境公益诉讼，从而 7 章礼明：《检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告》，载《法学》2011年第6期。8 刘超：《论检察机关作为环境公益诉讼原告的权力基础》，载《重庆工商大学学报》（社科版）2010年第6期。9 李哲：《中国检察机关组织机构设置研究》，载《中国刑事法杂志》2010年第9期。10 高雁、高桂林：《环境公益诉讼原告资格的扩展与限制》，载《河北法学》2011年第3期。11 刘超：《论检察机关作为环境民事公益诉讼原告的逻辑机理与程序设计》，载《长江工业大学学报》（社科版）2010年第5期。 234 可持续发展·环境保护·防灾减灾 使环境公益诉讼有效发挥其功能。”12通过前述环境民事公益诉讼多种类型原告之间的比较分析，笔者认为，应当明确检察机关在提起环境民事公益诉讼方面的主导地位，并辅以行之有效的法律程序，以确保环境公益实体正义的真正实现。 依据检察制度，检察机关是国家利益和公共利益的代表，由其提起环境民事公益诉讼需要动员尽可能多的国家力量和社会力量。一般而言，检察机关诉至法院的环境民事公益诉讼案件主要来源于以下三种渠道： 其一，推动公众参与环境公益保护，鼓励相关个人、团体、单位通过信件、电话、网络、信访等多种渠道举报或控告而提起诉讼。环境污染或生态破坏对环境承载力造成突破时，往往导致环境公益的损害。此种损害通常有两种表现形式：可能只表现为宏观上整体环境利益的损失，而对组成整体的个体环境利益没有损害；也可能既表现为整体环境利益的损失，进而对组成整体的个体环境利益也造成损害。由于历史和现实的原因，我国现阶段的个体环境意识和权利意识都不太强，加之环保团体受到现行体制的约束而未获得成熟性发展，是故，民间或社会力量尚难担当环境民事公益诉讼的原告角色。在此阶段，环境民事公益保护与诉讼机制的推进，通过检察机关自上而下的主导示范和民间力量自下而上的举报控告两种方式配合完成。 其二，通过国家机关之间的协调配合，如环保部门函请、人大及其常委会交办或指定而提起诉讼。在中国，国家机关分为权利机关、行政机关、检察机关和审判机关，各国家机关分工不同、职责不同、各司其职、相互配合、协调一致开展工作。为此，人大、环保部门和检察机关之间应当建立涉及侵害环境民事公益案件的信息互通和共享机制。环保部门是国家行政机关，负有环境公益的行政管理权限和职责，而无权作为环境民事公益诉讼的原告提起诉讼，但它可以“公函”的形式通过国家机关之间的相互监督“函请”检察机关作为环境民事公益的代表人提起诉讼。各级人民代表大会是国家权力机关，是民意代表机关，而环境公益的归属主体则是民众全体，所以，检察机关可以根据人大及其常委会的交办或指定而提起环境民事公益诉讼。 其三，充分发挥检察机关环境公益代表的积极性，借助网络、电视、电台等媒体主动发现并提起诉讼。检察机关应充分利用现代化的信息技术和通讯手段，主动搜集和发现对环境公益具有较大影响的案件，并以一定标准（如不特定社群的财产或人身遭受环境污染或生态破坏的侵害，不提起诉讼可能会导致环境公益的进一步损害等等）衡量保护环境民事公益的正当性和可行性，并最终决定提起环境民事公益诉讼。 On the Dominant Mode of Procuratorial Organ Beginning a Suit for Public Environment Interest Bei Mingjie (Law School of Fuzhou University, Fujian, Fuzhou 350108) Abstract: Environment is a kind of public goods. However, the representative vacancy of public environment interest is the fact in the system of Chinese civil litigation. The procuratorial organ plays the role of plaintiff for the public environment interest in the civil litigation, which is an inevitable choice for now in China. The external cause is that some subjects can’t undertake the important task, because of their ability vacancy. They are individual, environmental non-government organization and environmental supervision department. The internal cause is the appropriateness for |
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