林 缤:论政府环境责任制度的确立(二)
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染防治，容易导致公权力滥用。公众对行政违法的救济途径通常是行政复议和行政诉讼，一方面，很难认定行政机关审批程序确有违法；另一方面，因为侵害并未发生或不一定必然发生，因此很难证明行政机关的行政行为侵犯行政相对人的合法权益。仅从职权行为来看，不可能直接污染环境进而侵害公民、法人或其他组织的人身、财产等合法权益。⑤若想赶在高危险项目侵害环境之前阻止，最好的办法就是能撤销行政机关的许可却没有适当的救济渠道。 ① 钱水苗：《政府环境责任与《环境保护法》的修改》，载《中国地质大学学报》2008年第2期，第49-54页。 ② 易波、张莉莉：《论地方环境治理的政府失灵及其矫正:环境公平的视角》，载《法学杂志》2011年第9期，第121-123页。 ③ 陈泉生：《环境法学基本理论》，中国环境科学出版社2004年版，第145-151页。 ④ 钱水苗：《政府环境责任与《环境保护法》的修改》，载《中国地质大学学报》2008年第2期，第49-54页。 ⑤ 邹雄：《环境侵权法疑难问题》，厦门大学出版社2010年版，第17-19页。 181 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 三、明确政府环境责任及完善 （一）明晰政府环境责任 1、定位政府环境责任的理论依据 笔者认为政府环境责任理论基础，应突出政府环境责任的必要和重要，从而赋予国家管理者以圣神的使命感。因此必须从公民的环境利益的重要性考虑，现今科学研究已经在逐步地科学性地论证着环境侵害对人类的人身财产都造成严重损害，就连后代生存都已经受到影响，甚至其他种群都深受其害。环境利益已经逐渐上升到将与最宝贵的生命权相媲美的地步，也就是说环保工作不仅仅是在为公益事业，更是人类自我拯救的过程。公众愿意将环境事业交付给政府管理是出于对政府的高度信任，既然政府环境权力来源于公众的信任，内容为公众的环境利益，自然要受到公众监督与检验，一旦信任遭到质疑以致崩溃，政府就失去了其权力来源，公众将收回环境管理权力，这将是对政府责任最大的威胁。因而将政府环境责任的基础明确为公众对政府的环境利益信任，最为恰当。 2、明确政府环境责任范围 笔者认为，介于环保法及各单行法中都规定了国务院和地方政府的环境保护行政主管部门和其他部门的责任，而部门或者其公务人员的行为都是代表政府的，也不必再重复定义，那么应该认为“政府”应包括中央和地方各级政府。其次，环境责任应该从广义上理解，因为环境问题不仅包括对水文地理、自然资源、居住环境等有所影响外，更对环境生态系统有着长远的影响，这些最终都会影响人类生存与发展。综上，政府主体对一切可能的公民环境利益负责并对一切因履行不能产生的不利影响承担责任。 （二）完善相关法律制度 现代社会中，公众已经习惯将法治建设之责全交给国家来承担，而忘记一己之责，然而每一届政府都面临“赶超”的压力，①我们不能仅依赖政府的“良心”，有必要以建设完善相关法律制度来作引导督促。 1、确立政府环境权责统一原则 权责统一理论是确立行政法律责任的基本理论依据之一，权责统一原则是现代行政法的基本要求。政府环境责任是政府基于公众的信任获得管理环境的权力，就必须积极履行法定职责，擅自放弃、不履行其法定职责或违法、不当行使其职权，就要承担相应的法律责任。有学者认为，当行政权力与责任的结合时，是权力行使具有合法性的基础；当行政权力与责任脱离时，这种权力往往与专制相伴。②政府环境职权必须伴随责任的制约。因此，环境立法中对政府环境责任的规制同样可以借鉴此原则。 2、完善立法及相关制度 首先，我国立法的通病是多原则性规定，少具体程序性规定，原因在于立法技术有限。这方面可以借鉴环境法律发展比较完善的日本，日本环境法体系中会专门颁布一些涉及纠纷处理、损害补偿、事业费开支等程序性的法律规定，保障法律的有效实施奠定机制基础；会针对具体问题，对各种环境问题及其处理方法做出单项法律规定；而行政规章仅做少量的补充。③注重程序性立法，缩小行政规章的立法空间，有利于减少原则性规定变通适用的可能，有利于杜绝行政部门的行政权力与责任、义务不平衡的现象。但它对立法技术要求更高，却也是必经之路。 其次，发挥地方性立法的开放性作用。我国地方政府对于创新性立法的积极性较小，但一些地方政府也在尝试着对政府环境责任的规定，如浙江省《跨行政区域河流交接断面水质监测和保护办法》第二十二条明确规定了对行政机关及部门具体违规行为的具体制裁。④一些地区针对特定的环境问题制定了针对性的规定，云南省政府制定了《关于全面推行环境保护“一岗双责”制度的决定》，层层签订目标责任书，在昆明市建立“河长制”、“段长制”，启动行政问责机制，⑤以治理滇池环境，并取得显著效果。此举采用了“首长负责”的做法，取代环境立法原本的 ①郑少华：《生态主义法哲学》，法律出版社2002年版，第37-38页。 ②张坤世：《论行政法律责任的理论基础》，载《行政论坛》2006年第5期，第57-60页。 ③ 汤天滋：《中日环境法制建设比较述评》，载《现代日本经济》2006 年第 6期，第32-36页。 ④ 《浙江省跨行政区域河流交接断面水质监测和保护办法》第22条。 ⑤ 参见《昆明市建立“河长制”、“段长制”坚决治理水污染》，液压机械网，http://www.yyjx.org.cn/news/19/11061.html ，2012年5月10日访问。 182 可持续发展·环境保护·防灾减灾 以主管部门负责的方式，解决了个行政主管机关分工不明的缺点，也是一大创新。但笔者也认为，应理性分析地方性法律规章，一方面，地方制定的有针对性的规定，是对基本法律的具体扩充，有利于法律实践，且其中亮点性的规定也是给国家以及其他地方性的法律法规制定起到很好的借鉴作用。另一方面，注意针对特定环境做出的规定，在普遍适用时的局限性，应具体问题具体分析。 3、彻底的信息公开与有效的监督 彻底的信息公开能激发有效的监督力，有效的监督促使信息彻底地公开。不少学者在谈到完善政府环境责任制度时，都强调了政府信息公开，从而加大社会公众对其监督。笔者也同意政府信息公开的重要性，但是同时必须认识到，在市场经济高速发展的时代，政府往往对于环境问题的考量会建立在继续维持经济快速发展的前提之下的，因为对于政府来说经济利益相当于“目前的使用价值”，环境利益相当于“未来的预期收益”，如果折现后的预期价值超过了目前的使用价值，资源就将得到保护，否则就会被使用或消耗。①所以政府的信息通常是经过政治经济等利益过滤清理后，有选择性地考虑环境问题的，也是有选择性地公开有关环境问题的信息，也就是我们是在对环境危机认识不深刻的情况下（虽然已经能逐渐感受到环境危机的严重性，如空气质量变差等），而政府却还在为了给经济发展让路而遮遮掩掩，注重眼前的使用价值，其实是目光过于短浅的表现。 面对环境问题，不能像“温水煮青蛙”一样，坐以待毙。必须督促政府的信息公开既报“喜”，也报“忧”，那就得开放多元信息渠道，鞭策政府“说实话”。笔者认为，信息公开不仅包括政府信息公开，还急需一个客观的环境科研信息平台，即公众可以跳过政府的屏障，通过公开渠道直接与科研人员对话交流，接收最新科研成果，尤其是科学的环境影响评价信息。现今公众环境意识并不强，最大的原因就是被掌握的官方的保守环境信息所麻痹，未对自己的环境利益引起足够的重视。一旦公众能从更直接更客观的平台，深刻认识到环境利益堪比人身权的重要性，就将激发公众对环境事业的热情。例如厦门的PX事件，就是因为一条直接的披露短信而爆发，使公众深切认识到此事对切身利益的威胁，奋起参与，最后才取得良好的结果。因此，笔者有理由相信，但公民认识到环境权益的重要性堪比生命健康权益时，作为环境权利享有者绝对比公共服务的管理者有着更长远的眼光和更迫切的需求。 4、预防性的行政救济方式 环境破坏一旦发生，是难以恢复和治理的，最好的治理方法是防范于未然，而最佳的预防措施就是掐断与前期污染起源的联系。介于我国公权力救济方式一般以事实损害发生为前提，从而暴露出对前期预防作用的忽视。笔者认为对环境问题的行政诉讼，可借鉴日本的“抗告之诉”理论。日本行政诉讼法虽规定了法定“抗告诉讼”，但并未否定四种抗告诉讼之外的无名抗告诉讼。在考虑到行政处分是明确的;损害迫在眉睫不采取事前救济即会产生难以恢复的损害;无其他救济手段等情形时，可以请求行政厅不行使公权力的诉讼称之为“预防性中止诉讼”。②从而公众就可以针对可能有高污染危险的项目，例如PX项目，请求行政机关中止行使职权，或向法院请求撤销行政行为。 结语 从《环境保护法》草案错失修改会议之机看来，环保法修改很可能还会被长期搁置。汪劲教授曾言，只有经济发展到一定程度，人们不得不把环保问题放在更重要位置的时候，环保法修改才能真正有实质性地推进。如果真如其所言的话，当经济发展终于能满足人类贪婪的欲望时，再回过头来补偿被牺牲被舍弃的环境时，是否已为时太晚。 参考文献： [1] 陈泉生：《环境法学基本理论》，中国环境科学出版社2004年版。 [2] 邹雄：《环境侵权法疑难问题》，厦门大学出版社2010年版。 [3] 郑少华：《生态主义法哲学》，法律出版社2002年版。 ① [美]丹尼尔·H.科尔著，严厚福，王杜坤译：《污染与财产权——环境保护的所有权制度比较研究》，北京大学出版社2009年版，第89-90页。 ②甘祥瑞：《日本行政诉讼种类探析》，载《西南政法大学学报》2000年第1期，第109-110页。 183 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 [4] [美]丹尼尔·H.科尔著，严厚福，王杜坤译：《污染与财产权——环境保护的所有权制度比较研究》，北京大学出版社2009年版。 [5] 阳东辰：《公共性控制：政府环境责任的省察与实现路径》，载《现代法学》2011年第2期。 [6] 张旭霞：《试论政府公信力的提升途径》，载《行政学研究》2011年第7期。 [7] 巩固：《政府环境责任理论基础探析》，载《中国地质大学学报》2008年第2期。 [8] 孙爽：《论政府的环境责任：以契约为视角》，载《南阳师范学院学报》2010年第2期。 [9] 易波、张莉莉：《论地方环境治理的政府失灵及其矫正:环境公平的视角》，载《法学杂志》2011年第9期。 [10] 钱水苗：《政府环境责任与《环境保护法》的修改》，载《中国地质大学学报》2008年第2期。 [11] 张坤世：《论行政法律责任的理论基础》，载《行政论坛》2006年第5期。 [12] 汤天滋：《中日环境法制建设比较述评》，载《现代日本经济》2006 年第 6期。 [13] 甘祥瑞：《日本行政诉讼种类探析》，载《西南政法大学学报》2000年第1期 [14] 王利涛：《从政府主导到公共性重建——中国环境新闻发展的困境与前景》，载《中国地质大学学报》2011年第1期。 [15] 刘超：《环境法的缺失与厦门PX事件》，载《江汉大学学报》2008年第3期。 [16] 《中华人民共和国环境保护法》。 [17] 《中华人民共和国水污染防治法》。 [18] 《中华人民共和国大气污染防治法》。 [19] 《浙江省跨行政区域河流交接断面水质监测和保护办法》。 Abstract: The imperfection of the government environmental responsibility is one of key reason |
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