李爱年:论我国环境保护监督管理体制(二)
|
险化学品安全监管部际联席会议制度。加强生物物种资源保护和管理，经国务院批准，由环境保护局（部）牵头正式建立生物物种资源保护部际联席会议制度。 ⑥ 韩德培、陈汉光：《环境保护法教程》（第六版），北京：法律出版社，2012年版，第42页。 ⑦ 我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》等都有相应的规定，如《水污染防治法》第8条规定：县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。《大气污染防治法》第4条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。 ⑧ 《水法》、《土地管理法》、《矿产资源法》等等都是规定资源管理部门为统管部门，如《水法》第12条规定：“国 164 可持续发展·环境保护·防灾减灾 把环境保护当副业，而怠于管理，致使环境保护工作出现真空①，其职能根本无法落实。当然，也不能否认，50多年过去了，林业、农业、水利等资源管理部门，也已经从传统的资源开发管理转向“资源开发与保护为一体”的综合管理，自然资源的保护更多的是体现“生态保护”或“生态建设”的特点，因此，这些政府部门的职能也日趋“生态化”。这种“生态化”对于环境保护部门实施统一监督管理带来了极大的压力和挑战。第二，这种统分结合的管理方式，使环境主管部门的职责与其他部门的环境保护职责出现一定的重合现象，职责划分并不是很清晰。其结果，一些部门往往从部门利益出发，对本部门有利可图的，互相争夺审批、发证、收费、处罚、解释权等权力，而无力可图的则往往无人愿意负责，互相扯皮、推委，人为造成工作漏洞。 2、第二个未理顺的关系是环境保护行政主管部门上下级之间的关系。从现行的环境监督管理体制来看，无论是统管部门还是分管部门大都是按照行政区划设置的，并且分管部门都是按单要素设置，如土地、矿产、林业等部门。这一管理模式有其不合理之处。 第一，无视了环境问题的特点。众所周知，大气污染、河流污染、生物多样性破坏等环境污染的影响不受行政辖区界线的限制，一个地区的环境问题往往会对其他地区造成危害。区域性是环境问题的重要特征之一，环境科学规律表明，“环境是以某一事物为中心的特定地域空间，它受到不同地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度，以及其他条件的影响而呈现出不同的特点”， “环境监督管理针对不同地区的环境特点进行， 从而具有明显的区域性”②。显然， 这里所指的是自然意义上的区域， 而非行政意义上的区域。环境问题不仅是区域问题，更是系统问题。系统性也是环境问题的重要特征之一。2000 年11 月26 日国务院发布了《全国生态环境保护纲要》，该纲要提出了“生态系统方式”等概念。《环境保护法》的第二条也明确规定:“本法所称环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体..”因而环境不是指的某一环境因素，也不光是区域问题，而是所有环境因素构成的总体，即生态系统。近年来，无论是在国内还是在国际上都面临着生态环境日益严重的系统性、结构性破坏，面对区域、流域生态系统的结构与功能的破坏，这种按行政区划、按单要素分管的管理模式已显得无能为力。 第二，产生地方保护主义。由于分级管理体制，加上缺乏政府问责机制，地方政府对辖区环境质量负责的法律责任在一些地方难以落实。一切从本辖区的经济利益出发，各行其是，各自为政，尤其涉及到流域保护，就可能出现不顾上、中、下游、左右岸的用水和排水等要求。缺乏对水污染防治和水资源保护的统筹兼顾、全面规划和协调。 第三，造成环境保护行政主管部门上下级关系不紧密，方便了地方政府干涉环境保护执法。因为环境保护部门的人事任免、活动经费、职工工资均由地方政府管理，环境保护主管部门隶属当地政府，这就使环境保护行政主管部门上下关系不紧密，并影响了环境执法的效率与效果。目前，行政干预在环境监督管理过程中依然存在，而且已成为阻碍环境执法的一大障碍。该处罚的企业难以被处罚，该关停的企业更是得不到关停。环评、“三同时”等制度在经济发展过程中往往被一些地方政府忽略，流于形式，致使老污染源没治理，新污染源又产生。双重管理体制已不能适应环境管理的需要。 我国虽然在几个流域建立了水资源保护委员会，如珠江水资源保护局、长江水利委员会、黄河水利委员会，松辽流域水资源保护局（正厅级单位），但从隶属关系、职责和权限的配置及法律地位看，该类机构并非强有力的流域监督管理机构。一是，从隶属关系看，该局名义上由水利部和国家环保总局双层领导，实际上其机构设置、工作经费、人事调动和任免等均由水利部决定，国家环保部实难对其进行管理。二是，从职责和权限的配置看，其职责不是执法部门。尽管《水污染防治法》第8条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。” 据此，重要江河、湖泊的流域水资源保护机构享有监督管理权，但根据其26条规定：“国家确定的重要江河、湖泊流域的水资源保护工作机构负责监测其所在流域的省界水体的水环境质量状况，并将监测结果及时报国务院环境保护主管部门和国务院水行政主管 务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。 ① 水利、林业、海洋、土地等作为资源管理部门，其传统的职责就是最大限度地开发和利用资源，如兴修大量的水库闸坝用来供水发电、砍伐森林和林木加工，考虑如何获取资源的最大经济利益。 ② 吕忠梅：《环境法》, 法律出版社 1997年版， 第139、140页。 165 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 部门；有经国务院批准成立的流域水资源保护领导机构的，应当将监测结果及时报告流域水资源保护领导机构”。主要职责为检测结果上报。因此，该机构不是行政执法机构，无执法权，尤其无行政处罚权。除了从事具体的技术工作外，无权过问其他行政执法上的事务。当然就无法协调流域各级环保部门和水利部门在处理水环境问题上的统一行动。三是，该类机构的法律地位比较低。《水法》对流域管理机构未明确规定其执法地位。《环境保护法》也未作规定。未体现流域监管机构在水资源保护和水污染防治中应有的主导地位。为了理顺淮河流域的水环境管理体制，1995年在《淮河流域水污染防治暂行条例》设立了淮河流域水资源保护领导小组，并规定该机构对流域的水资源保护和水污染防治实施监督。就其法律地位而言，具有较高的权威性。但是这种抛开已有的机构而另设机构并委以重任的做法，无论如何都难说是正常现象。 3、第三个未理顺的关系是环境保护行政主管部门内部的关系。这主要是指环境监理机构的法律地位尚不明确。环境监理机构是在各级人民政府环境保护性行政主管部门内设置的依法对辖区污染源排放情况和对海洋及生态破坏事件实施现场监督、检查，并参与处理的专门性机构。该机构工作的本质就是代表环境保护行政主管部门实施环境行政执法行为。该机构的设立，是保证现场环保执法监督，促进污染治理，全面推进环保工作的需要，然而其地位至今仍不稳。 第一，89年《环境保护法》未明确环境监理机构的法律地位，亦未授权其独立性使环境执法权；第二，目前颁布的关于环境监理机构的规范性文件《环境监理工作暂行办法》（环监字第338号）的法律效力层次偏低。根据《立法法》第七十五条和第七十六条规定，部门规章应当经局(部)务会研究通过，并由部门首长签署命令予以公布。《环境监理工作暂行办法》是经过第二次全国征收排污费工作会议讨论通过后，原国家环保局于1991年8月29日以(91)环监字第338号文件的形式下发了“关于印发《环境监理工作暂行办法》的通知”，并将《环境监理工作暂行办法》作为此“通知”后面的一个“附件”向各省、自治区、直辖市环保局下发。因此，《环境监理工作暂行办法》只是环保部门的一个规范性文件，并非部门规章。第三，《环境监理工作暂行办法》也没有规定环境监理机构行政处罚权。依据《办法》第二条规定，环境监理的主要任务是在各级人民政府环境保护部门领导下，依法对辖区内污染源排放污染物情况和对海洋及生态破坏事件实施现场监督、检查，并参与处理。因此，环境监理机构没有行政处罚权。然而，在实践中，有的地方已赋予了环境监理机构一定的行政处罚权。①这种做法既不符合处罚法定原则，也明显违反了《行政处罚法》和《环境保护行政处罚办法》。《行政处罚法》第15条的规定：行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施；《环境保护行政处罚办法》第十条规定：环境保护行政主管部门可以在其法定职权范围内委托环境监察机构实施行政处罚。受委托的环境监察机构在委托范围内，以委托其处罚的环境保护行政主管部门名义实施行政处罚。委托处罚的环境保护行政主管部门，负责监督受委托的环境监察机构实施行政处罚的行为，并对该行为的后果承担法律责任。 三、完善环境保护监督管理体制的构想 现行的环境监督管理体制从1989 年建立到现在，已暴露出许多弊端，因而建立有利于生态文明建设、实现可持续发展战略目标的环境监督管理体制应是我国环境保护法亟待修改完善的重要内容。笔者认为:环境监督管理体制应从以下几个方面着手完善，可以概括为坚持“一个统领”，理顺“三个关系”、完善“一个体系”。 （一）坚持一个统领。 坚持一个统领，即环境保护行政主管部门成为环境保护的统一管理和综合管理部门。如前所述，环境保护本身既包括了对污染的防治，同时又包括了对资源的管理。作为环境保护行政主管部门应包括对这两个方面的统一监督管理，但我国现行的环境保护行政主管部门名义上是一个统管部门，而实际上只对污染防治进行监督管理，对于资源的管理则由资源管理部门负责。因而在实行可持续发展战略的今天，扩大环境保护行政主管部门监督管理的职权范围，使其既对污染防治进行监督管 ① 需要说明的是，为了进一步规范执法行为，树立执法权威，加强环境现场执法监督工作，原国家环境保护总局将全国各级环保局(厅)所属的“环境监理”类机构统一更名为“环境监察”机构，并于2002年7月1日以环发[2002]100号文发出通知。通知指出：将各级“环境监理”类机构更名为“环境监察”机构，是新的历史条件下，加强环境现场执法工作的一项重要举措，可以更加充分地体现行政执法职能，区别于社会中介性质的监理机构，有利于树立环保执法权威。环境监察机构所承担职能，工作制度、程序等有关管理要求仍按现行环境监理的有关规定执行。参见：《国家环境保护总局统一规范环境监察机构名称》，http://health.sohu.com/43/72/harticle16887243.shtml，访问日期2012年5月20日 166 可持续发展·环境保护·防灾减灾 理，又对资源的保护行使监督管理权，真正成为一个综合性的统一监督管理部门。这既是现实的需要，也是环境保护本身的要求。 （二）理顺三个关系。 理顺三个关系是指： 第一个关系即环境保护行政主管部门与其它部门如水利、农业、林业等的关系。环境保护行政主管部门与其它部门不是平等关系，而是领导与被领导的关系。这就要就在中央一级，设立国家环境保护行政主管部门即环境保护部，对全国的环境保护工作进行统一的监督管理，海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门、公安、交通、铁道、民航管理部门对环境污染防治实施监督管理，土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门对资源的保护实施监督管理。其中，土地、矿产等资源管理部门不再与国家环境保护行政主管部门平级，而是隶属于国家环境保护行政主管部门管理。 第二个关系即中央环境保护行政主管部门与地方环境保护行政部门关系。这种关系为垂直领导关系。根据其履行职责的需要设立分支机构，作为国家环境保护行政主管部门的派出机构。这些分支机构不按行政区划层层设立，而是根据需要按流域、区域设置，根据国家环境保护行政主管部门的授权，负责本辖区的环境监督管理。按流域、区域设立分支机构既有利于精简机构、减少财政支出和环境保护行政主管部门的廉洁自律，又有利于打破环境行政区划管理局限，摆脱地方政府的束缚，实现环境的综合整治。这样做也是完全可行的。一是有国外成功的经验。美国为进一步加强环保工作，1970 年成立联邦环保局(简称EPA)，下设立十大区环保分局，各区局长向联邦环保局长负责，协调州与联邦政府的关系，以确保区域性环境问题得以解决①，这给我们很大的启示。二是有国内其他行业监督管理部门的经验。中国人民银行的机构设置来看，就是按照这一模式设立的。《中国人民银行法》的第13条明确规定: “中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构。中国人民银行对分支机构实行统一领导和管理。中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权，维护本辖区的金融稳定，承办有关业务”。三是我国有些地区在一定程度上进行了环保派出机构的试点。先是在某些城市试点，如大连1994年在全国第一个试点设立城市环保派出机构以来，深圳、杭州、厦门、合肥、潍坊等城市先后设立了环保派出机构，取得了较为成熟的经验②。为进一步加大环境执法监督力度，环保总局在2006年组建了11个派出执法监督机构，覆盖25个省、区、市。监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况，承办重大环境污染与生态破坏案件的查办工作。承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作等等。监督中心和监督站受总局领导，对总局负责，不指导地方环保部门的业务工作，不须看地方政府脸色③。四是，我国已经在重要江河设立了水源保护机构，这也是环境监督管理体制的一部分，因而可以说，我们已有了按流域设立环境保护监督管理机构的 |
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
